我国农村养老保障面临的问题及原因分析(3800字)

来源:m.ttfanwen.com时间:2016.4.18

我国农村养老保障面临的问题及原因分析

马平川

? 2013-05-02 10:30:01 来源:《决策与信息·下旬刊》20xx年第3期

摘 要:在人口老龄化日益严重的今天,养老保障逐渐成为社会工作者关注的问题。在市场经济条件下,受家庭结构变化以及工业化、城市化和多元文化等因素的影响,传统的养老方式遇到前所未有的挑战。长期以来,我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老,随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善,这种养老保障格局已不能适应农村人口老龄化的现状。因此,建立一个全方位的、多层次的农村养老保障体系就显得十分必要和紧迫。本文从我国农村养老保障所存在的问题入手,分析原因,提出一些对策和建议。

关键词:农村,养老,保障

在人口老龄化日益严重的今天,养老保障逐渐成为社会工作者关注的问题。然而,人们将目光更多地投向了城镇的老年人,农村老年人的养老仍然停留在传统的家庭养老和土地养老层面上。在市场经济条件下,受家庭结构变化以及工业化、城市化和多元文化等因素的影响,传统的养老方式遇到前所未有的挑战。长期以来,我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老,随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善,这种养老保障格局已不能适应农村人口老龄化的现状。因此,建立一个全方位的、多层次的农村养老保障体系就显得十分必要和紧迫。本文将从我国农村养老保障所存在的问题入手,分析原因,提出一些对策和建议。

一、农村养老保障存在的困境

相对于城市来说,广大的农村地区尤其是中、西部农村经济发展水平低,生产方式和思想观念落后,人口多,收入少,生活比较艰苦。农村地区的养老问题相对比较严重。

一是农村家庭养老负担加重。目前农村中青年一代是农民工的主力军,他们大多外出务工,因而照顾老人的任务主要地落在农村留守妇女的肩上,甚至产生了很多农村空巢老人,他们除了辛勤耕作外,还要做繁重的家务及教育孩子,不管是照顾老人还是老人自我照顾,精力都非常有限,这导致了农村的养老无法得到保障,养老纠纷时有发生。

二是老年人权益保障堪忧。随着人口老龄化的发展,我国的社会组织结构也将发生重大变化,以老年人为主的社会组织和为老年人服务的社会组织也将由自发到自觉快速地形成,这是社会发展的必然趋势。然而与城市相比,现阶段农村的老年社会组织建设意识还不强,农村老年群体自身及其他相关利益群体对老年社会组织的建设还不够重视。

三是老年人的心理健康值得关注。农村人口老龄化带来的社会影响,正使家庭结构和功能发生变化。长期以来,中华民族形成了尊老敬老的传统美德,然而在经济体制转轨过程中,小家庭日益增多,使传统家庭养老模式受到冲击,社会上出现淡漠、远离甚至歧视老年人的现象,这在精神层面上给老年人带来创伤,农村的老年群体生活单调、心理孤寂现象较为普遍,所以应关注老年人心理方面的健康。

四是城乡养老保障制度建设的差距进一步拉大。目前,我国城市基本建立起了比较完善、规范的职工养老保险制度。而农村养老社会保险基金筹集的原则是以个人缴费为主、集体补助为辅,虽然国家给予政策扶持,但是大多数农村集体往往无力或不愿补助,这不仅造成养老社会保障基金来源不足,降低了保障标准,而且也极大地打击了农民参加社会保障的积极性,加大了保障工作开展的难度,在一定程度上进一步拉大了城乡居民的养老保障差距。

二、农村养老保障面临困境的原因分析

一是土地保障功能越来越弱化。我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程,农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。这意味着,减少了农作物播种面积,加大了农业生产继续增长的难度。加上农业天生弱质和我国农业劳动生产率依然低下,生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大,绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在城乡均难以充分就业的大形势下,土地的作用在于其保证了广大农民全部或部分就业,保证或部分保证了农民最基本的生活来源 然而近几年研究显示,随着土地收入比较效益的下降和人们养老需求的增加,土地收入对农民养老的支持功能正在逐步弱化,土地作为社会保障的功能受到了很大限制。特别是近年来,由于种地成本上升,农产品价格下降、土地负担越来越重等原因,导致农业收入的比重持续下降。可以说农户单纯依靠土地是无法获得相应的社会保障的。土地收益已不能应付家庭日常的生活消费支出,何况农民的养老支出除了衣食住行外,还包括医疗保健、人情往来和文化休闲开支等,而且农村老人普遍患有慢性疾病,其医疗开资更是一笔巨大的数目,因病返贫的现象在农村并不鲜见。因此单纯依靠土地收入已无法满足农村老人的养老需求。

二是子女养老意识越来越淡薄,家庭保障力不从心。一直以来,我国农村养老实行的都是以家庭为基本单位的子女负担方式,这种家庭养老保障机制是以代际之间的互惠为伦理基础的,在道德力量约束下有很强的自觉性。在市场经济发达的今天,随着家庭结构的变化和新生活方式的产生,道德约束显得愈发脆弱。而且,随着计划生育政策的推行,农村人口出生率明显下降,家庭规模趋向小型化、核心化,这使家庭养老负担加重,再加上农民收入水平较低,致使部分年轻人可能无力承担或不愿承担养老重任,传统意义上的家庭养老功能呈现日渐削弱的趋势。

三是国家养老保障体系不够完善。我国的社会保障制度是在城乡二元体制的背景下建立起来的,所以城市养老保险和农村养老保险的发展并不同步,农村的社会养老保险政策的保障范围并不是覆盖到农村每个老年人身上,受益人群大部分还是那些残疾人和五保老年人,一般老年人的养老主要还是依靠家庭来承担。苍山县的情况也是如此,农村传统的土地养老、集体养老和家庭养老已不适用于如今的现实条件,而传统的农村养老保障制度由于刚刚起步,其养老保障水平低、覆盖面小、资金来源单一、科学管理缺位,没有形成一个完整制度体系依然阻碍着农村老年人的养老水平。作为广大农村老人很大一部分的空巢老人,没有退休金、养老金,经济供给、生活照料、精神慰藉、权益保障方面的状况更令人担忧。

三、几点建议

(一)大力发展农村经济。

创设农村养老保障制度建设的经济、社会条件,有步骤地实现农村剩余劳动

力转移。深化农村内部改革,实行农业经营的规模化和现代化,切实提高农村集体的经济实力与农民收入,增强农民参与社会养老保障制度的能力。同时,国家财政要加大对农村、农业的发展的支持力度,创造在广大农村推行城乡整合的养老保障制度的社会经济条件。

(二)完善农村社会养老保险制度。

应确立农村社会养老保险的法律地位,以法律形式规定农村社会养老保险的对象、模式,基金的缴纳与支付以及基金管理体制等,使农村社会养老事业在法律轨道上全面健康发展。

(三)建立农村最低生活保障制度。

农村最低生活保障制度应当是国家和社会为保障难以维持最低基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。我国农村人口多,各地农村经济发展水平相差悬殊,广大农民收入偏低, 农村最低生活保障制度能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难,而且又简单易行,特别适合我国农村养老保障的实际。建立和完善最低生活保障制度,则具有现实性和可操作性,尤其应该科学地确定最低生活保障线、合理界定最低生活保障的对象,使之成为既贫困而又失去劳动能力的农村老人的养老保障线。

(四)建立完善的老年医疗保健体系与生活救助体系。

老年医疗保健体系主要包括合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费等形式。近年来,旨在解决农村居民因病致贫等风险问题的新合作医疗正在兴起,目前已

覆盖城乡,农村老人的医疗保健状况正在得到逐步的改善。实施农村最低生活保障制度的资金基本由各级财政分级负担,资金仅能保证救助对象最低层次的生活需要。同时,可以创造性地开展农村扶贫工作是,以开发式扶的方式推动农村贫困老人生活状况的改善。

(五)是完善农村社会公共养老服务设施建设。

政府应加大投入,建设农村社会化养老设施,充分利用现有的闲置的社会资源,修建社区养老院,鼓励民间创办各类有偿服务的养老机构,供农村老人及家庭选择居住。要积极争取社会力量、慈善机构对老年人事业的支持,拓宽老龄事业发展的资金来源渠道,鼓励社会力量、企业团体投资兴办老年学校、活动中心等老年福利服务设施。各级政府应帮助和鼓励农民兴办各种农村社会组织,以解决老年人生活中遇到的各种困难,改善其生存环境。建立和完善农村老年人社会保障体系,是一个长期的复杂的问题,必须根据国情,从实际出发,因地制宜,突出重点,分级推进。建设一个灵活、务实、多元化的农村养老保障体系,不能仅靠政府单方面努力,还要动员社会各方面的力量共同努力。

参考文献:

[1]田永波,胡卫勋,王晓东。农村人口老龄化研究:趋势、问题和对策。广西社会科学,2007,(11):154-157.

[2]张敬一,赵新亚。农村养老保障政策研究。上海交通大学出版社,2007:31-39.

[3]李翠霞。我国农村养老制度的缺失与重构。西南科技大学学报,2007,(4):17-21.

[4]刘小波。当前我国农村养老保障制度的现状与路径分析。大众科学,2007,(9):10-11.

(作者系山东轻工业学院10级马克思主义中国化研究专业研究生)


第二篇:我国农村养老保障问题 38900字

分类号

U D C 密级 编号

我国农村养老保障问题

我国农村养老保障问题

我国农村养老保障问题

我国农村养老保障问题

我国农村养老保障问题

我国农村养老保障问题

MPA 学 位 论 文

论文题目 :

培养方向 :

硕 士 生 : 指导教师 : 答辩日期 : 我国农村养老保障问题研究 公共管理 20xx年 月

我国农村养老保障问题

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摘 要

我国经济自改革开放以来,经过三十多年的高速增长,目前已经超越日本成为仅次于美国之后的世界第二大经济体。但是,人均GDP仍处于较低水平。随着我国老龄化速度加快,我国现面临着“未富先老"的难题。此外,随着计划生育政策的长期实行,我国家庭结构已经发生重大变化,出现了众多的“四二一”家庭,甚至“八四二一"家庭,家庭规模小型化大大增加了传统家庭养老的压力,并且这种压力会持续增大。长期以来的中国城乡二元歧视性发展导致农村真穷、农民真苦、农业真危险的局面,农民的养老问题得不到很好解决,就连传统的家庭养老也难以为继。我国农村迫切需要建立一个可持续的养老保障体系作为必要的安全网,在我国经济快速发展和城镇养老制度不断完善的同时,研究农村养老保障问题不仅具有很强的理论和应用价值,也是我国“以人为本"战略的重要要求。

我国农村养老保障制度建设起步于19xx年,一直发展缓慢,几经搁浅至今没有形成一套完整的保障体系,并且呈现出“碎片化”的特点。土地一直以来都被视为农民的“天然保障”或最低保障,然而人均耕地面积的不断减少和种植成本的不断上升以及农地产权的不明确,导致土地基本保障功能不断弱化;家庭规模的小型化和核心化给传统的家庭养老带来很大压力;家庭联产承包责任制的实行使农村集体保障功能严重削弱;农村社会养老保障由于制度设计缺陷和政府财政支持不足,发展严重滞后。长期的城乡二元歧视性发展、现行的土地和户籍制度障碍、政府责任缺失和发展理念误区是造成农村养老保障发展滞后的主要原因。本文以山东省潍坊市峡山区农村养老保障现状为例,浅议如何进一步完善农村养老保障制度,改革和完善我国农村养老保障制度的必要性及政府在此方面应该采取的措施。

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在未来很长一段时间里,传统家庭养老和土地养老仍是农民的主要养老方式,但我们绝不能忽视农民享有社会保障权和基本人权,政府应当尽快建立和完善农村养老保障制度。在借鉴国外家庭和社会养老保障成功经验的同时,提出建立和完善我国农村养老保障的对策:继续巩固和发展家庭养老,积极发展集体养老,加快建立社会养老的步伐,并加快二元就业制度、户籍制度、土地制度和城市化等配套制度的改革。政府应当尽快设计一个公平统一的农村养老保障制度,避免养老保障的“碎片化",为城乡社会保障制度一体化做好充分准备。

关键词:农村养老保障;家庭养老;社会养老;政府责任;社会保障

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Abstract

Our country economy since reform and opening up, after more than 30 years of rapid growth, has now overtaken Japan to become the world's second largest economy after the United States after. However,per capita GDP is still at the lower level. Along with our country aging faster, our country is now facing a "not rich first old" problem. Moreover, with the family planning policy of long-term practice, China has significant changes in family structure, a number of "421" family, and even "8421" family, family size miniaturization greatly increased pressure on the traditional family endowment, and the pressure will continue to increase. For a long time of the development of Chinese urban and rural dual discriminatory rural is really poor, farmers really bitter, agriculture really dangerous situation, the farmers' pension problem is not very good, even the traditional family endowment is unsustainable. Our country rural area is an urgent need to establish a sustainable endowment security system as the necessary safety net, in China's rapid economic development and constantly improve the urban pension system at the same time, the study of rural old-age security problem not only has a strong theoretical and application value, is also China's "people-oriented" strategic important requirement.

Construction of rural old-age security system in China started in 1990, has been slow, after several grounding has not formed a complete set of security system, and presents the characteristics of "fragmentation". Land has long been regarded as the farmer's "natural" security or the minimum guarantee, however the continuous decrease of cultivated land area per capita and the rising cost of planting and farmland 4

property right is not clear, lead to weakening land basic safeguard function; The miniaturization of family size and core bring a lot of pressure to the traditional family endowment; The implementation of the household contract responsibility system makes the rural collective safeguard function severely weakened; The rural social old-age security due to system design flaw and insufficient government financial support, develop the serious lag. Long-term urban and rural dual discriminatory development, the current land and household register system obstacles, lack of government responsibility and development idea erroneous zone is the main reason for the lag of the development of rural old-age security. This article takes shandong weifang xiashan district rural old-age security present situation, for example, shallow discuss how to further improve the rural old-age security system, the necessity of the reform and perfect our country rural old-age security system and government should take measures in this aspect.

In the future for a long time, the traditional family endowment and land endowment are still the mainstay of farmers' endowment way, but we must not ignore the farmer social security and basic human rights, the government should establish and perfect the rural old-age security system as soon as possible. In draw lessons from foreign successful experience of family and social old-age security at the same time, establish and improve China's rural old-age security countermeasures are put forward: to continue to consolidate and develop the family pension, actively develop the collective pension, accelerate the pace of establishing social endowment, and accelerate the dualistic employment system, the household registration system, the reform of the system of land system and urbanization, etc. The government should as soon as possible to design a fair unified rural old-age security system, to avoid 5

"fragmentation" of old-age security, fully prepared for the integration of urban and rural social security system.

Keywords: The old-age rural security;Family pension;Social endowment;

The government responsibility; The social security

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目 录

第1章 绪论....................................................1

1.1 研究背景与意义...........................................1

1.1.1研究背景.............................................2

1.1.2理论价值..............................................

1.1.3实践意义..............................................

1.2论文的研究方法............................................

1.3论文研究基础及相关文献述评................................

1.3.1国外文献综述..........................................

1.3.2 国内文献综述.........................................

1.4论文研究框架..............................................

1.5论文的创新和可能存在的不足之处............................

第2章 农村养老保障现状、问题与原因分析...........................

2.1 农村养老保障现状.........................................

2.1.1 农村人口老龄化现状...................................

2.1.2 农村人口养老保障现状.................................

2.2 目前农村养老保障存在的突出问题...........................

2.2.1 家庭养老功能弱化.....................................

2.2.2 土地养老保障功能的弱化...............................

2.2.3 老年人精神养老的缺失.................................

2.2.4 农村养老保险制度的不健全.............................

2.2.5 商业保险的市场缺失...................................

2.2.6 社会保险公共服务环节的薄弱...........................

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2.3 目前农村养老保障突出问题的原因分析.......................

2.3.1 制度因素.............................................

2.3.2 经济因素.............................................

2.3.3 文化因素.............................................

第3章 国外农村养老保障制度的发展及对我国的启示..................

3.1国外农村养老保障制度的发展历程...........................

3.2国外完善农村养老保障制度的办法措施.......................

3.3对我国的启示.............................................

第4章 以潍坊峡山区为例,浅议如何进一步完善农村养老保障制度......

4.1峡山区农村养老保障现状分析...............................

4.2改革和完善我国农村养老保障制度的必要性...................

4.3政府在完善农村养老保障制度方面应采取的措施...............

4.3.1进一步理顺管理体制...................................

4.3.2充分发挥政府的主导作用,加快农村养老保障的社会化进程.

4.3.3建立多种形式的养老保障筹资机制,确保资金来源.........

4.3.4规范保险基金的管理工作...............................

4.4探讨建立完善农村养老保障的法律制度体系....................

4.4.1当前法制缺失阻碍了养老保障的发展.....................

4.4.2完善有关立法,促进养老保障体系健康发展................

第5章 结论...................................................... 参考文献........................................................

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第一章

绪 论

随着我国经济社会的不断发展,我国人口年龄结构也发生了很大变化。进入21世纪,人口老龄化问题也成为我国必须面对的基本国情。然而,我国有半数以上的老年人口分布在广大农村地区,在目前城镇养老保障体系已几近完善的同时,如何解决好农村养老保障问题迫在眉睫且成为解决我国养老问题的关键。因此,研究我国农村养老保障问题,使广大农民真正能够“老有所养”,接触后顾之忧,具有非常重要的现实意义和理论价值。本章对论文的研究内容、研究方法、基本概念以及主要创新点进行了讨论。

1.1 研究背景与意义

按照国际惯例,当一个国家60岁及以上老年人口比重超过总人口比重的10%,或者65岁及以上老年人口比重超过总人口比重的7%时,这个国家就进入老龄化社会。20xx年我国总人口为124261.2万人,65岁及以上的老年人口为8843.5万,其比重达7.12%。[1]可以看出,我国已经进入老龄化社会,而且在人口众多的农村老年人口占了老年人口总数的2/3,并且这个庞大的老年群体与城市老年职工的重大差异是,绝大部分农村老年人口不能享受退休金待遇,他们基本没有如退休金等工薪收入,生活缺乏基本的社会保障。在农村人口的老龄化情况毋庸置疑增加了社会的负担,不仅是财政方面的负担,而且也是家庭的负担和人口的负担。但同时我国仍然是一个低收入的发展中国家,20xx年中国GDP总量超过日本,跃居世界第二,但人均GDP仅为日本的1/10,我国陷入“未富先老"的困境,面临着巨大的养老压力,农村的养老问题更为严峻。一直以来,中国奉行城乡二元保障制度,广大农民长期被排斥在社会养老保障制度之外。与此同时,伴随着传统农村社会保障功能的弱化,土地保障功能的“虚化”、家庭保障功能的弱化和价值观念的变化等问题的出现,老年人的养老问题已经成为一个社 9

会问题,老年人本身作为社会的弱势群体已经受到社会各界的关注。而现在面临越来越多的老年人口基数,养老保障的成功与否无疑关系着社会的和谐与稳定,老年人的养老保障同时成为现代社会中人的一种基本需求,特别在我国的农村地区,因为我国大多数的老年人口主要居住在农村。所以,广大农村的养老问题无疑是社会的重点问题,对农村的老人应该有个妥善的照顾,以使农村的老年人口老有所养。同时应该看到,如何解决他们的养老问题是一个难题。此外,我国在农村还没有建立完善的社会养老保障制度,农村的养老保障基本上依靠自己和儿女,农村养老保障问题的提出和有效解决已经成一个必须面对的现实问题,刻不容缓。在老龄化日益严重的趋势下,如何解决好我国农村养老保障问题,维护广大农村老年人的基本生活权益,不仅关系到农村的和谐稳定,甚至关系到国家的长治久安。

1.1.1 研究背景

第一,农村养老问题是一个敏感而特殊的问题,覆盖人口众多。20xx年底,我国总人口134091万人,其中50.05%的人口分布在农村。[2]农村养老保障不仅仅是单纯的养老问题,它还影响到我国的经济、社会和政治等众多领域。在我国经济社会转型的关键时期,新问题、新矛盾不断出现的情况下,政府、社会和个人利益会相互碰撞,如何科学合理地建立和完善农村养老保障,妥善安排弱势的广大农民养老,是未来政府和学术界必须共同面对的重大难题。

第二,农村人口老龄化形势严峻。截至20xx年底,我国60岁以上老年人口有

1.67亿人,其中1.05亿人是农村老年人,农村老年人口规模是城市的1.69倍;城市老年人口比重为7.97%,而农村老年人口比重已超过18.3%,农村人口老龄化程度是城市的2.3倍。[3]未来随着中国城市化进程的加快,大量农村青年劳动力向城市转移,未来农村人口老龄化趋势将会更加严峻。这就决定了我国农民的养老需求巨大,但是事实上广大农民一直被排斥在正式养老保障体制的边缘,与城 10

镇居民相比陷入了义务多权力少、责任重福利轻的境地,农村养老资源供需严重失衡。

第三,传统的农村养老保障面临着各种各样的挑战,不足以使农民“老有所养"。农民养老主要依赖于家庭和土地保障,并以集体养老保障和社会养老保障为补充保障。这种养老安排面临着愈来愈大的风险,其一,集体养老功能严重削弱。20世纪70年代末80年代初,我国实行家庭联产承包责任制,随着集体经济的瓦解和集体观念的弱化,集体养老资金难以保障。其四,农村社会养老保障还没有建立起一个完善的制度。农村社会养老保障建设起始于19xx年实行的《县级农村社会养老保险基本方案》,但19xx年之后因为各种原因被暂停。2009,年国家开始实行新农保试点工作,目前试点工作仍在进行当中。新农保、老农保、失地农民保障等各种形式同时存在,保障标准各不相同,“碎片化"严重。其二,土地养老功能弱化。我国土地产权不明晰,农民只有不稳定的土地经营权,没有真正意义上的土地所有权,不能自由交易土地。近年来出现大量强制征地和恶意拆迁的恶性行为,农民的收入得不到保障,土地养老已经不能成为农民养老的坚实后盾。其三,家庭养老保障难以为继。自19xx年实行的计划生育政策经过几十年的发展,对我国的家庭结构产生了重大影响,出现了众多的“四二一’’家庭、“八四二一"家庭,家庭规模小型化大大增加了家庭养老压力。而且随着现代社会的发展,父母至上、家庭至上的孝道观念有所弱化,年轻人为了追求自身人力资本质量的提高更愿意到经济发达地区求学或者工作,传统家庭养老在一定程度上失去原有文化依托。

第四,中国农村养老保障问题的本质是保障农民的人权。所谓人权,就是在一定社会历史条件下,人们所享有的基本权利的总称,不仅包括政治权利,而且包括经济、社会、文化等方面的权利。[4]社会保障权利属于生存权的范畴,也就是人权的重要组成部分和最基础的权利。广大农民理应享有同城镇居民一样的 11

国家养老权,况且我国农民为中国发展做出了巨大的贡献,在需要保卫国家安全的时刻,大多是农民的孩子挺身而出,用农村包围城市的方式建立了新中国;新中国成立后,为了中国的发展对农产品实行价格剪刀差、征收农业税等政策,大大促进了城市经济发展,却牺牲了广大农民利益;家庭联产承包责任制的实行推动了改革开放的进程;在中国工业化和现代化的进程中,农民工进城打工从事的一般都是高风险低收益的工作,为城市带来大量红利。广大贫苦农民为中国发展做出了无比巨大的贡献,却一直没有分享社会发展的成果,国家没有将农民纳入到与城镇居民同一的养老保障体系中,使每个农民都能享受国家养老的待遇。农民自己也缺乏社会保障权利的意识,认为养老就是自己的事,即使有想法也没有利益诉求的渠道来获取国家养老保障。

1.1.2 理论价值

农村养老保障建设是中国养老保障制度改革和社会保障制度改革的重点和难点。中国养老保障制度实行的是城乡二元性的制度分割,与城镇居民享有正规制度的国家养老保障相比,中国农民长期受到制度歧视而不能享受到社会发展的成果,一直以来主要依靠家庭养老和土地养老等非制度性的传统养老方式。在目前农村城镇化、工业化和农村人口老龄化形势日益严峻的形势下,传统养老方式已经远不能满足农民的养老需求,研究农村养老保障问题具有十分重要的理论价值和实践意义。

1.1.3 实践意义

研究农村养老保障问题不仅有利于加强中国农村养老保障制度的理论研究,对城乡社会保障制度一体化的研究具有重要的参考价值,更重要的是这是一个关系民生的重大问题。长期以来的中国城乡二元歧视性发展导致了农村真穷、农民真苦、农业真危险的困境,农民的诉求得不到重视,农民的利益得不到保障,农民的养老问题得不到解决,就连传统的家庭养老保障也难以为继。随着中国经济 12

快速发展,在城镇养老制度不断完善的同时,构建和完善农村养老保障制度不仅具有很强的理论和应用价值,也是中国“以人为本"战略的重要体现。

2l世纪养老问题是摆在中国面前的重大难题之一,深入研究农村养老保障问题,有利于中国及早做好有效应对人口老龄化挑战的准备。从世界养老保障制度发展的规律来看,社会养老保障制度是经济社会发展的必然结果,建设农村社会养老保障制度有利于尊重和保障农民的基本人权,是维护社会公平正义、保障社会安定有序发展的必然要求,有利于缩小城乡二元差距,实现农业现代化,有利于提高城市化进程。完善农村养老保障,有利于广大农民进行人力资本投资,优化农村资源配置,促进国民经济持续健康快速发展。建立和完善农村养老保障制度也是实现包容性增长的内在要求,能够使广大农民公平合理地分享中国经济增长的果实。

1.1.4 基本概念的界定

为了系统地研究农村养老保障问题,首先必须对相关概念进行清晰界定。 第一,农民的定义。本文的“中国农村养老保障"的研究对象是广义上的农民。在发达国家,农民仅仅是一个职业的称呼,并没有什么特殊的含义,但是在中国,农民不仅仅是一个职业称呼,更是一种身份的标识,通常带有贬义色彩。自19xx年中国实行户口登记条例开始,中国就开创了不同于世界上其他国家的城乡划分方法。判定一个个体是不是农民,就以该个体的户口为标准,凡是属于农村户口的都是论文所指的“农民”。农民又可以分为几种:单纯依靠土地劳作获取收入的纯农民;不再从事农业劳动,却仍保留农村户口的农民,比如失地农民、进城务工的农民工。本文的研究对象是指广义上的具有农村户口的农民,他们被户籍制度制约,不能自由流动到城市中去,无法享受和城镇居民同等的社会养老保障待遇。国家对他们承担的养老保障责任十分有限,他们能够享受到的有限国家养老资源也难以保证,在物价飞速膨胀的今天根本不足以养老。

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第二,农村养老保障的定义。有关养老,有的学者将其定义为老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉,也有的学者将其定义为经济供养。本文为了研究方便,所指的养老保障主要是指经济上的支持。中国农村养老保障对象是针对农民而言,这里的农民是以户籍所在地来界定,是具有非城镇户口的所有对象。本文通过综合考虑将农村养老保障内容主要分为三个部分:农民自我保障、政府保障和集体保障。农民自我保障的来源主要是家庭养老和土地养老两种方式,政府养老就是我们通常所指的农村社会养老保障,集体养老保障是依托于集体经济而存在的一种保障方式。

1.2 论文的研究方法

文献分析方法:主要通过查阅现有政策文件、文书档案、书刊、论文等,对我国农村养老保障制度的现状、存在问题及原因进行全面的了解。

综合分析法:参阅有关方面专家学者的著作,将这些观点进行归纳整理,并重新排列组合,结合实际工作形成新的观点。

定性分析与定量分析相结合:深入调查研究,掌握大量翔实的资料,以公共财政学与公共管理学的原理为依据,定性分析与定量分析相结合,形成对农村养老保障现状、存在问题与解决目前现状问题必要性的全面了解。

比较分析法:发达国家的养老保障制度已经相对完善,可以为中国农村养老保障建设提供参考价值,本论文通过分析德国、日本和新加坡养老保障制度建设,为中国提供一定的借鉴和启示。

1.3 论文研究基础及相关文献述评

养老保障作为福利经济学研究的一个重要内容,有利于社会安定和促进经济发展,一直以来都是经济学家们研究的热点问题,国内外众多学者都对此进行了深入研究。尤其是在全球人口老龄化趋势日益严重的情况下,有关养老保障制度的发展和改革成为学者们研究的热点。本章将深入研究国内外学者关于养老保障 14

的理论成果和中国农村养老保障建设的具体实践,为后文的深入研究提供理论基础。

1.3.1 国外文献综述

由于西方发达国家城市化进程完成较早,城乡差别小,很多研究成果多是将农村养老保障纳入整个社会保障制度的研究,专门研究的很少。本节主要介绍庇古(Arthur Cecil Pigou)的福利经济学、凯恩斯(John Maynard Keynes)的国家干预理论、自由主义流派的福利经济理论和阿玛迪亚·森(Amartya Sen)的福利经济学。

庇古的福利经济学:养老保障理论的系统研究始于19xx年庇古(Arthur Cecil Pigou)的《福利经济学》,庇古被后世誉为福利经济学之父,其《福利经济学》一书,系统地阐述了福利经济学的理论。其主要内容包括以下几点:

第一,庇古将福利分为两种:“社会福利”和“经济福利"。“社会福利”是广义上的福利,是指人们获得的全部福利,不仅指人们通过占有财物,消费物品而产生的满足,还包括人们从所处的社会环境中得到的满足,如“自由”、“友谊"、“家庭幸福”等。“经济福利”是指狭义上的福利,是指全部福利中可以用货币计量的那部分福利。庇古认为经济福利仅是社会福利的一部分,但经济福利对社会福利具有突出的影响。“即使全体是有许多不同的部分组成,其中任何一部分的变化决不能测量全体变化,然而部分变化却可能影响全体的变化。”[5]广义的社会福利难以衡量,福利经济学就是研究现代社会实际生活中的某些重要因素。

第二,庇古认为福利可以用效用来表示。庇古认为在很大程度上,影响经济福利的是国民收入总量的大小和它在社会成员之间的分配情况。[6]国民收入越多,社会经济福利就越大,在社会成员中分配越均等,社会福利也越大。

第三,庇古认为有两种途径可以增加国民收入量,增加社会经济福利:第一, 15

使生产资料在各个生产部门中达到最优配置状态,最大限度地增加国民收入总量;第二,实现收入均等化可以增加经济社会福利。根据边际效用递减规律,一个人的货币收入越多,其货币收入的边际效用越小;反之,收入越少,其边际效用越大,因此如果将富人的一部分货币收入通过一定方式转移给穷人,货币的总效用就会增加,从而国家整体的经济福利总量也会增加。有两种途径可以实现货币收入均等化,依靠私人慈善行为的自愿性转移;通过国家征收累进所得税、消费税和遗产税等强制性转移,将征收的一部分国民收入补贴给穷人。国家通过这种强制性的转移,以社会保险和社会福利的方式给予低收入者养老金、失业补助、医疗保险、教育补助和住房补贴等补助,直接增加低收入群体的实际收入,增加社会经济福利;还可以通过补贴低收入者最迫切需要的日常生活用品的生产和服务部门,降低其生产产品的和服务的价格,使低收入者受益,当所有人的收入均等时,货币的边际效用相等,社会福利就达到最大水平。[7]

凯恩斯的国家干预理论: 19xx年英国著名经济学家凯恩斯(John Maynard Keynes)发表了《就业、利息与货币通论》一书,在西方掀起了一场影响深远的“凯恩斯主义革命"。凯恩斯提出的有效需求理论和国家干预理论为后来工业化国家建立社会保障制度和福利国家的兴起奠定了重要的理论基础,极大地推动了现代社会保障制度的进步和发展。

凯恩斯提出了国家干预理论,认为国家对经济干预和调节的范围,不仅要扩展到再生产领域,而且要扩大到国民收入再分配。政府除了运用税收政策鼓励资本投资外,还要积极举办公共工程,扩大财政支出,增加消费倾向,以实现充分就业。凯恩斯认为有效需求不足必定会引发经济危机和失业问题,因此国家在必要的时候必须对市场经济进行干预,政府干预的方针是“国家必须改变租税体系,限定利率及其它办法,指导消费倾向”[8],政府通过财政转移支付手段,对失业者和贫困者进行救济,增加消费倾向和消费需求。实际上凯恩斯本人并没有直 16

接提出社会保障的理论,但他的有效需求理论和国家干预的理论体系却为社会保障制度的建立提供了重要的理论基础。凯恩斯主义的追随者利用其理论证明社会保障在宏观经济运行中的短期均衡效应,消费不足引起有效需求不足,有效需求不足就会导致经济大萧条和大规模失业。穷人的消费倾向要高于富人,所以向富人征税再转移支付给穷人,就会增加消费倾向和消费支出,从而实现宏观经济的均衡。同时他们也论证了社会保障对于宏观经济的长期均衡效应,即转移支付的内在稳定器功能会促使国家经济稳定增长。

凯恩斯的国家干预理论对老年人和失业者等生活贫困的人给予保障和救济,以此来刺激消费需求,避免有效需求不足,从而实现宏观经济的短期和长期均衡。凯恩斯有关社会保障方面的理论对中国农村养老保障的建立和完善具有重要意义,中国农村是一个广阔的市场,建立和完善农村养老保障,不仅能够开拓农村消费市场,而且有利于农民进行人力资本投资,提高其人力资本质量,从而加快农村经济发展和维护农村社会稳定。

自由主义流派的福利经济理论:自由主义流派更加注重市场和效率,反对国家对其进行过多干预,其理论也是福利经济学的一个重要分支。

古典自由主义的福利经济理论。古典自由主义盛行于18至19世纪,主要代表人物有斯密、李嘉图、马尔萨斯、穆勒等。亚当·斯密(Adam Smith)坚决主张实行自由放任的政策,认为个人自己做主比政府干预能够发挥更好的作用。[9]李嘉图](David Ricardo)也主张自由放任的政策,反对国家对社会和经济发展实行过多干预,主张废除济贫制度,他认为贫民应当靠个人的努力摆脱自身的贫困状态。[10]穆勒(John Stuart Mill)认为,自由放任主义将成为最普遍的原则,除非为了某些特殊的利益,否则,凡是背离这一原则,都是有害的。[11]穆勒反对政府干预,但同时政府在对待社会弱势群体上也要适当干预。穆勒坚决反对1795年英国对低于基本工资标准进行差额补助的“斯宾汉姆制度”,对1834年颁布的 17

新济贫法表示支持。马尔萨斯(Malthus)认为,英国当时实行的济贫法有五个重要的弊端,不仅会助长民众的浪费行为,还会对民众的自由构成影响。[12]

新古典自由主义的福利经济理论:新自由主义的主要代表人物有哈耶克(Hayek)和弗里德曼(Milton Friedman)。他们进一步倡导自由竞争和市场经济,反对国家对养老保障制度进行干预。哈耶克承认建立和完善社会保障制度的必要性和合理性,但是坚决反对收入保障制度。他主张在社会保障制度中个人责任能够发挥尽可能大的空间,由国家垄断的社会保障制度会影响个人责任意识,相反只要国家不完全控制,总会有各种新方法自发产生并迅速发展。[13]哈耶克认为国家对养老保障实行垄断经营,必将会带来严重后果。弗里德曼认为个人的福利应当通过市场交换来实现,国家福利应当是一种非分配形式的“公共利益”。他指出,“从一般纳税人那里提取养老保险津贴是毫无道理的,我们愿意帮助穷人,但是不分贫穷和富有,而仅仅因为他们恰好达到一定的年龄就对其提供帮助,这是一种毫无原则的再分配”[14]。弗里德曼反对养老基金管理国有化,国有化经营不仅增加官僚队伍,还会扩大养老保障专家的职权,其结果是“日益增长的比例的认可被拖入社会保险系统”[15],他反对强制性地购买养老保险,认为强制性的养老保障制度纯粹是一种家长主义的做法,剥夺了个人对自己大部分收入的控制权。自由主义学派的思想多年来在英美等国都有很大的市场,它主张通过市场调节社会保障,强调个人责任意识以及福利国家提供社会保障存在弊端,这种观点不无道理。但是,它对福利国家模式全盘否定过于极端,过度市场化会使社会中下层民众的福利下降,毕竟由国家供给养老保障可以保障弱势群体的利益,况且至今还有相当数量的国家仍然沿用这种模式。

阿玛迪亚·森的福利经济学:19xx年诺贝尔经济学家得主阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)提出福利经济学应当根据道德和政治等诸多因素来判断福利水平的高低和变化,将道德和政治等因素引入福利经济学的研究领域,使现代福利经 18

济学获得新发展。森教授认为经济增长不应当只关注经济增长本身,更应当关注经济增长过程中带来的相关利益的提高,如个人的能力和权利。

第一,在阿玛迪亚·森的福利经济理论中用功能和能力来衡量平等。森认为,一个人的生活是有一系列的功能组成的,能力就是各种功能所能组成的组合中所选择的组合。更好的教育和健康可以使人获取更高的收入,摆脱贫困,享受更好的生活。因此,能力就决定了一个人可以做什么不可以做什么,是一个人追求价值观念和目标的自由。

第二,不平等和能力失败是造成饥荒和地方持续贫困的重要原因。森认为饥荒的发生不是因为粮食供给不足,而是由于社会底层工人的工资大幅度下降。[16]饥荒是对人们能力的完全剥夺,贫困是对人们能力的缓慢剥夺,对于生活在经济发达国家的穷人们来说,他可能会因为贫困而导致权力失败,无法参与社会选举等活动。

第三,个人能力能否实现取决于他所拥有的权利。一个人免于贫困和饥荒的基础是能力,而一个人拥有的权力决定他能力的实现。权利是指人们获得某物品的机会,判断社会权利结构是否合理主要看它能否为个人获取参与社会需要的能力提供必需的资源。所以建立和完善中国农村养老保障,可以提高广大农民的可行能力,使其获得公平参与社会发展的机会,最终获得发展自由和实质自由,真正实现人的全面发展。阿玛迪亚·森长期致力于贫困问题的研究,主张发展中国家不能仅仅追求单一的经济增长速度,而忽视人们能否享受经济发展的实质自由,主张在经济发展的同时也要关注社会保障和人们权利的实现,重视社会安排。国外学者运用不同的研究方法,从不同的角度对养老保障问题提出了类似抑或不同的观点,形成了许多有关养老理论的经典文献。虽然国情不同,所处的时代不同,但是这些关于社会保障的理论仍然可以从不同角度给中国启发,为中国改革农村养老保障制度提供理论依据。

19

1.3.2 国内文献综述

长期以来农民一直被排斥在正规的制度性的养老保障体系之外,而且在很长一段时间内都被认为是合理的。随着农村人口老龄化程度的加剧,农村养老风险不断增加,传统的养老保障方式已经难以为继,农村养老保障问题越来越引起政府部门和专家学者们的关注。自20世纪80年代,专家们就对我国农村养老保障问题进行研究和探讨,经过几十年的研究取得了一定的理论成果和实践经验,研究成果主要包括于以下几个方面:

1.关于中国农村养老保障模式的研究

关于农村养老保障模式的分类,国内有部分学者认为可以分为三种基本形式。穆光宗(2000)根据养老资源提供主体不同将养老模式分为家庭养老、自我养老和社会养老:家庭养老是指子女、老伴或亲属供养;自我养老指靠自我储蓄、劳动收入或其他收入来维持养老;社会养老指仅仅依靠养老保障维持生活的老年人的养老模式;[17]陈彩霞(2000)认为,目前农村地区的养老方式主要有三种,即家庭养老保障、集体养老保障、社会养老保障。家庭养老就是由子女向父母提供经济支持、日常生活照顾和精神慰藉;集体养老主要是为极少数子女且无继子女家庭提供养老保障,主要有五保户和敬老院两种具体形式,集体养老保障的水平取决于集体经济状况;社会养老是指90年代初由民政部在全国推行建立的由国家、集体和个人共同承担的积累式养老保险。[18]阳义南(2004)认为农村养老保障体系主要包括自我养老、社区养老、社会养老和家庭养老四种模式,自我养老保障是体系的根本和基点,社会养老保障是主体,而社区养老保障和家庭养老保障分别是辅助和补充。[19]

2.关于是否要建立和完善农村养老保障的研究

对于是否要有必要建立和完善农村养老保障,学术界存在两种截然不同的观点。反对建立农村社会保障制度的典型代表观点是陈平(2002)的“短视论”。陈 20

平认为建立城乡统一的社会保障体系的经济动机是短期的,战略目标是错误的,财政上是无法持续的,在国际竞争中是自损国际竞争力的短视国策。[20]还有学者出于国家财力的考虑,认为目前政府还没有足够的财政能力建立农村养老保障制度,随着未来国家财力的逐渐增长,政府也会考虑建立和完善农村社会养老保障;农民本来就有土地作为基本的养老保障,在农民遭受挫折的时候可以回乡务农,靠土地来获取基本的生活资料。绝大部分学者赞成建立和完善中国农村养老保障,认为这既是非常必要的,又是十分迫切的。鲁全(2008)等认为平等包括权利的绝对平等和规则的绝对平等,权利的绝对平等是指农业劳动者与非农劳动者应当享有同样的社会保障权;规则的绝对平等是指无论在城镇还是在农村,其资格的认定和待遇的给付应当遵循同样的原则;社会保障权利和规则的绝对平等必然带来结果的相对平等,即城乡居民都能够获得与当地经济发展水平相一致的社会保障待遇。[21]杨立雄(2003)认为穷人享有社会保障是一项权利,而不是一种恩赐,中国在实施最低生活保障制度的过程中,较多考虑经济因素,推卸政府责任,设置一些不合理条件把一部分穷人排除在制度保障之外,这种做法与人权观念相背离,忽视了穷人的权利。[22]

3.关于中国农村养老保障存在的问题研究

学者们主要是从传统家庭养老保障、土地养老保障、社会养老保障等方面对农村养老保障存在的问题进行研究和讨论。

家庭养老保障模式。随着农村人口老龄化速度加快,家庭规模缩小,农村文化观念变更和计划生育政策的影响,农村传统的家庭保障已经无法承担起保障农村经济社会发展的重任。

现阶段农村经济发展仍然落后,家庭经济基础薄弱,农民的收入水平仍相对较低,严重制约了农村养老保障事业的发展。农村家庭储蓄能力低很难保证农民储蓄养老的基本要求,而且土地作为农民最后一道养老保障线,受土地制度、土 21

地数量和土地收入的限制,使以土地为核心的家庭养老难以再保障农村老年人的生活。杨青友(2005)认为多年来中国计划生育政策的严格实行和农村人口平均寿命的延长,使农村家庭结构发生重大变化,出现较多“四二一”家庭,年轻子女的养老压力大大增加。[23]并且工业化和城市化削弱家庭养老对老年人的赡养力度,在此过程中产生了失地农民,中国农村传统家庭养老已经不能完全承担农民养老的全部风险。随着市场经济的不断完善,受拜金主义思潮的影响,传统孝道观念淡化,也弱化了家庭养老的功能。

土地养老保障。对于农村土地养老保障问题的研究,学者们争论的焦点在于土地能否承担起保障农民养老的角色,主要观点可以分为两类:

一种观点认为,目前形势下中国农村的土地可以承担农民的社会保障,农民拥有土地就等于拥有了最低的社会保障。姚洋(2002)指出,土地作为社会保障的替代物为中国人12绝大多数的农民提供了基本的生活保障,成为维护社会稳定的一个重要因素。[24]蔡永飞(2002)指出,土地承包权30年不变的家庭联产承包责任制既是土地制度,同时也是社会保障制度,之所以一再延长承包制就是因为这个承包制具有暂时无法替代的社会保障功能。[25]

另一种观点认为,土地已经不能承担农村的养老保障,国家不能以农民拥有土地为借口,不为其建立政府制度性的养老保障。丁少群(2004)认为,城市化使农民以土地为基础的生活保障制度变得越来越不可靠,传统农业向现代农业发展使老年农民劳动受到很大局限,农产品市场需求不足使土地收入难以持续增长。

[26]目前土地流转的价格越来越低,多数农产品的降价压力大,农业经营收益也越来越低,农业经营的收益越来越低,农民种植土地不但不赚钱反而赔钱,土地根本不能给予农民养老保障。彭希哲(2003)认为,给农民土地看作对农民的保障,是不公平的,用分给土地代替对农民的保障责任是推卸责任。[27]

家庭养老和土地养老在中国农村养老保障中扮演重要角色,从古到今都是广 22

大农民的主要养老支柱,短时间内农村社会养老保障很难建立和完善,深入研究和思考家庭养老和土地养老的功能具有重要意义。

农村社会养老保障模式。一是关于农村建立社会养老保障的可行性研究。梁鸿(2005)认为目前中国政府的财力有限,而城市是经济改革的中心,享有优先发展的优势,因此现阶段中国还没有能力建立全国范围的社会保障制度。[28]绝大多数学者支持中国目前十分必要而且已经有能力建立农村社会养老保障。卢海元(2003)认为,只要适当调控当前农村发展政策,政府就有能力承担起建立农村社会养老保障,还可以开发农村市场,提高农民收入,使经济良性循环。[29]陆解芬(2004)认为,政府必须在建立和运营农村社会养老保障中起主导作用,政府责任主要有三个:政策责任,法律责任和财政责任。[30]我国农村社会养老保障制度主要存在以下几个问题,首先缺乏制度的稳定性,没有明确的法律支持,不是农民与政府之间持久性的契约关系,没有一个良好的预期;其次保障水平低,保富不保贫,不足以满足农民的养老要求;再次,农村社会养老保险基金的保值增值能力差。

4.关于中国农村养老保障制度的选择

关于农村养老保障制度的选择,主要存在三类观点。第一种观点:分类分层进行。郑功成(2000)农村社会养老问题现阶段应当进行分类处理,对已经城市化和非农化的农村户口劳动者,对农村计划生育夫妇,对经济发达的农村地区和沿海地区优先考虑推进农村社会养老保险制度建设。陈志国(2005)认为,中国应当在一种渐进的动态中逐步实现城乡社会养老保障制度的统一,在经济发达的农村地区,实行和城镇社会养老保障制度相近的制度形式,在农村经济发达地区,可实施与城镇社会养老保险制度相接近的制度形式;在中等收入地区,鼓励农民购买商业养老金增加农民的个人养老金账户。[31]

第二种观点:当前中国农村养老应当实行三结合的模式。杨翠迎(2005)等认 23

为,中国农村现存家庭、土地和社区养老三种主流保障方式,尽管传统家庭养老的功能日益衰退,但依然承担着农村养老重任;制度化的农村社会养老制度困顿不前;社区养老是经济发达地区农民养老的一个特色,但只是权宜之计,在中国农村社会经济转型的特殊阶段农村养老需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老等保障方式的合力作用。[32]袁春瑛(2002)等考虑到中国现在的经济社会条件,认为应当继续发挥传统家庭养老保障功能,提高土地保障能力,分类推进农村社会养老保障制度的建设,将家庭保障、土地保障和社会保障三者结合起来,是今后很长一段时间里中国解决农村养老的一个理性选择。[33]

第三种观点:以实物换保障。卢海元(2003)认为对农民而言,农产品是一种实物形式的收入,是一种比较固定的收入,只要转换得当,就可以进行再分配,因此可以通过制度创新,以实物换保障的方式,如土地换保障、产品换保障、股权换保障的方式让农民拥有的土地经营权、农产品和股权以特定方式变成保险费,完全可以使这些潜在保险资源成为农民养老的现实资源。[34]

总体来说,现有的关于农村养老保障的研究成果申,学者们普遍赞同国家有必要建立和完善中国农村养老保障,并对当前农村养老的历史发展、现状、存在问题和发展模式的选择进行了系统而深入的研究。本文认为,建立和完善中国农村养老保障不仅是十分必要的,也是十分迫切的,政府应当在建设过程中承担主导责任。以上理论成果,有助于我们认识和研究农村养老保障问题,并做出理性选择。但这些研究还存在一些不足,例如缺少对农村养老的实证研究,缺少深入的综合分析。中国农村养老保障问题涉及到经济、社会、人口、政治等各个方面,是一个复杂的研究课题。此外,大部分研究成果侧重于研究建立和完善农村养老的对策研究,却忽视了制度建设的重要性。只有将农村养老保障制度的创新作为改革的中心和基础,才能真正实现农村老有所养。

1.4 论文研究框架

24

研究内容、研究方法和创新点是论文写作的基本要素,论文的研究框架设计如下:

1.4.1 研究内容

论文共分为五章,主要运用福利经济学、发展经济学、制度经济学和社会学的理论,结合中国农村养老保障的现实状况,分析其发展滞后的原因,力图提出解决其困境的对策和建议。大体内容如下:

第一章是绪论部分,主要阐述论文的研究背景、理论价值及实践意义、论文的研究方法。同时,本章对国内外相关文献研究进行了回顾,从理论发展上把握农村养老保障问题的研究及主要创新点,并进行了相关概念的界定。

第二章是农村养老保障现状、问题及原因评析。本章主要分析我国农村养老保障的现状及目前农村养老保障存在的突出问题,并主要从制度、经济和文化等方面分析其发展滞后的原因。

第三章是论述国外农村养老保障制度的发展及对我国的启示。本章主要介绍国外农村养老保障制度的发展历程,结合日本和德国的社会养老保险、日本和新加坡的家庭养老保险等好的办法、措施,借鉴发达国家的成功经验,提出合理的对策建议:在巩固家庭养老、积极发展集体养老、建立和完善社会养老的同时,要加速就业制度、土地制度、户籍制度改革和城市化进程。由此引发对解决我国农村养老保障问题的启示。

第四章是以潍坊市峡山区为例,浅议如何进一步完善农村养老保障制度。本章主要介绍峡山区农村养老保障现状分析、改革和完善我国农村养老保障制度的必要性及政府在完善此项工作方面应采取的措施,探讨建立和完善农村养老保障的法律体系。

第五章是结论部分。本章对论文的主要结论进行总结,并对后续需要进一步深入研究的问题进行展望。

25

1.5 论文的创新和可能存在的不足之处

本文的创新点主要包括三点:第一,论文立足于全球化的视角,通过借鉴德国、日本和新加坡建立和完善农村养老保障制度的成功经验,为分析和建设中国农村养老保障提供诸多有益的启示,丰富了研究内容。第二,本文以峡山区为例,阐述政府应当尽快建立和完善农村社会养老保障制度体系。第三,农村养老保障的发展远远滞后于城镇养老保障发展,受众多因素制约,短时间内农村养,老保障体系很难迅速建立并快速完善,在未来很长一段时间里,传统家庭养老和土地养

老仍是农民的主要养老方式。但我们绝不能忽视农民享有社会保障权和基本人权,政府应当尽快设计一个公平统一的农村社会养老保障制度,避免养老保障的“碎片化",为城乡社会保障制度一体化做好充分的准备。农村养老保障问题涉及诸多方面,包括文化因素、户籍因素、土地因素、政治因素等等,是一个庞大而复杂的体系,由于本人学术及调研水平有限,论文研究肯定有不完善的地方,希望以后能够继续深入研究并加以充实。

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第二章 农村养老保障现状、问题与原因分析

2.1 农村养老保障现状

中国自20世纪50年代对城镇居民实施离退休制度,此后不断对城镇职工的养老保障进行变革和完善,目前城镇居民已经能够享有较为完善的养老保障。相反,农村养老保障建设却与之形成强烈反差,长久以来农民未被纳入国家社会保障体系,农村养老主要依赖家庭和土地养老。随着中国市场化、城市化的发展和农村人口老龄化程度的加深,土地和家庭保障难以满足农村老年人的养老需求,有必要深入剖析中国农村养老保障的现状,深入探讨其发展滞后的原因。

2.1.1 农村人口老龄化现状

当前中国农村养老形势严峻,20xx年中国第六次全国人口普查数据显示,中国总人口为13.397亿,其中农村人口为6.741亿,占总人口的50.32%。农村人口总数庞大,农村的人口老龄化程度也十分严重。此外,中国的人口老龄化呈现明显的城乡倒置,农村人口老龄化远比城镇严峻。

2.1.2 农村人口养老保障现状

根据20xx年中国民政局对农村老年人的生活状况调查显示,目前有90%以上的农村老年人的养老仍然主要依靠家庭养老,农村老年人享受到的养老保障项目仅为应当占有的社保障项目的38%。20xx年试点的“新农保"是农村养老保障事业的一个重大突破,与“老农保”农民变相自我储蓄不同,新农保体现了国家责任,提出“低水平、广覆盖、保基本"的原则,实现基础养老金和个人账户养老金相结合。基础养老金为每人每月55元,由中央财政补贴,个人账户每月领取额等于账户全部储存金额除以139。20xx年底参加农村养老保险人数达到8691万人,比20xx年增加3096万人,国家共支付养老金76亿元,比上年增加33.8%,共有 27

1556万农民领取了养老金,比上年增加1044万人,目前共有有27个省、自治区的320个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县开展了新型农村社会养老保险。[35]

2.2 目前农村养老保障存在的突出问题

建国以来尤其是改革开放以来,尽管我国农村养老保障取得了一定成绩,但也存在着各种突出问题。目前中国农村养老保障也是以农民自我养老为主,即主要依赖家庭养老保障和土地养老保障。

2.2.1 家庭养老功能弱化

家庭养老保障是中国农村养老保障最主要的保障方式,是指以子女、配偶和其他直系或非直系亲属为保障主体,为老人提供经济上的供养、生活上的照料和精神上的慰藉[36]。家庭养老是农民在低收入水平下的必然选择,并且农村社会养老缺位和男性在家庭养老供给中起到至关重要的作用的前提下,家庭养老还形成了“养儿防老”的性别偏好。家庭养老属于非制度性的养老方式,体现了代际交换理论。按照理性人的假设,只有人与人之间的交换是互惠和对等的,交换才能可持续发展下去。家庭内部也存在着这种交换,父母养育子女,期待老年时子女能够赡养,子女接受父母抚养,成年后从物质和精神上照顾年老的父母。互惠就是家庭内部成年子女与老年父母两代人之间在金钱、物质、时间、感情等有价值资源方面的双向支持和交换,具体表现为经济上的支持、家务上的帮助和情感上的安慰。[37]农村对于“养儿防老"的性别偏好就符合这样一种互惠均衡和代际交换。然而随着市场经济的发展和计划生育政策的影响等,传统家庭养老面临诸多困境。

第一,家庭规模小型化弱化了家庭养老功能。可持续的家庭养老模式必须具有一定的家庭人口规模,以保障家庭收入和分散养老风险。但是在过去的20年里,为了控制人口数量,中国实行严格的计划生育政策,提倡“一对夫妇只生一个孩子”。而且随着社会的发展,大多数家庭已不愿意多生粗养,更重视养孩子的质 28

量而非数量,经过几十年的发展,这项政策对中国农村的家庭结构产生了重大的影响,农村家庭结构发生了明显变化,家庭结构规模不断缩小,出现了大量的“四二一"、“四二二”的家庭结构,一对夫妻要抚养一个或者两个孩子,赡养四位老人,更严重的会出现“八四二一"的家庭结构。从相关数据中,我们可以明显看出家庭规模的缩小,19xx年中国刚开始实行计划生育政策时家庭户规模为

4.81,至20xx年的家庭户规模为3.1,下降了1.71,家庭规模的缩小,增加子女供养老人的负担,不但经济负担很重,而且面临的精神压力也很大。这种家庭结构使农村家庭养老资源匮乏,增加了家庭养老的风险,在农村社会保障制度几乎空白的情况下,一旦独生子女发生意外事故死亡或者严重致残,老人将会失去主要的养老资源,对农村家庭将是毁灭性的打击。

第二,养老观念淡化动摇了家庭养老的文化基础。家庭养老保障之所以能在中国保持如此牢固的地位,其中一个重要原因就是中国的儒家文化和尊老思想,在本质上,家庭养老反映了家庭内代际间的互动,反映在养老问题上,表现出家庭对赡养老人的强烈的责任认同。[38]然而市场经济和城市化使农民特别是农村青壮年受到西方文化和城市文化越来越多的影响,传统的家庭至上、父母至上的价值观念受到冲击,现代年轻人更加崇尚个人自由、以自我为中心,尊老观念在一定程度上有所淡化,家庭养老失去原有的文化支撑,这对家庭养老保障制度来说是一个致命的打击。农村年轻人为了追求个人利益最大化,更倾向于去能够获取更高人力资本投资的城市地区打工、经商或者求学;父母与子女的生活习惯和价值观念之间的差距越来越大,空间距离和心理距离越来越远;农村空巢家庭数量大大增加,子女无法对留守老人的生活和精神给予很好的照料,家庭养老成本大大增加。另外,农业现代化在一定程度上也动摇了家庭养老的基础。家庭成员之间的互惠是为了追求个人利益最大化,[39]为了实现个人和家庭利益最大化就必须由一个权威的家庭成员来控制家庭总资源的分配。[40]在劳动生产率低下, 29

依靠手工劳作的传统农业社会,父辈掌握着农业耕作的丰富技术和经验,在家庭中占有绝对的地位和权威。但是随着农业生产方式的改变,传统手工劳动越来越多地被机械耕作所代替,现代农业科学知识掌握在新一代农村年轻人的手中,年轻一代将取代父辈成为农业生产的经营者和管理者,这种生产角色的转变使得父辈在农业生产中的优势丧失,从而动摇其话语权,也就使得农民在家庭养老保障中更加处于弱势地位。

2.2.2 土地养老保障功能的弱化

对于中国的农民来说,土地具有双重意义,它既是农民获取收入的重要物质资料,也是农民在没有健全的社会保障时,维持最低生活水平和抵御风险的主要手段。[41]中国农村的土地承载着太多功能,土地收入成为农民收入的重要来源之一,农民依靠土地维持自身和家庭的正常生活需要,对子女进行人力资本投资,同时土地又是农民重要的养老保障来源、医疗保障来源和失业保障来源。有部分学者认为农民与城镇居民相比,有土地这个生产资料作为基本保障,不需要再为其建立社会养老保障。这种观点是非常错误和荒谬的,土地养老保障是在农村社会养老保障缺位的情况下农民被迫进行自我养老的理性选择,是“被"土地保障,这并不能成为将广大农民排斥在社会保障权之外的借口。相反,我们应当看到建立和完善农村养老保障的迫切性和必要性,土地保障——农民最后一道生活养老保障,随着农村经济体制的改革和土地制度的改革,其保障功能也逐渐弱化。

第一,农村人均耕地面积不断减少,土地质量不断下降。土地是农民的基本生活保障,也是家庭养老保障的重要收入来源。有数据显示,19xx年中国人均耕地面积达到峰值3.96亩,20xx年底已经降到1.38,其中有660个县不足半亩,14个省份不足一亩[42],已经低于联合国测算的人类生存的最低保障的人均土地占有量O.8亩。现代农业的发展使农业机械化生产替代了传统的手工劳作,农民的生产效率大大提高,种子的防虫性等也大大提高,农药化肥被广泛应用于农业 30

生产中,随之而来的是土地质量大大下降和农产品质量下降。自中国加入WTO,中国农产品更是受到绿色贸易壁垒的限制,其出口收益受到极大限制。

第二,农资价格上涨,土地收益降低。近年来,农业生产资料价格不断上涨,化肥、农药、种子价格快速上涨。比如尿素的价格在20xx年是为1279元/吨,20xx年上涨至2220元/吨,并有继续上涨的趋势。一方面农产品价格不断上涨,另一方面粮食价格的涨幅却不是很高。虽然中国政府不断提高农产品的收购价,但与世界发达国家相比还是太低,如20xx年小麦收购价为每斤1.4元左右,而在日本稻谷的收购价为12元。近25年来农资价格20倍以上,但粮食价格只涨了6倍多,投资和收益不对等,农民的生产积极性大大降低,难以维持基本生活需求,越来越多的农民宁愿闲置土地,流动到城市中寻找工作。土地对于农民来说已经不再意味着生命的最后保障线,土地的基本养老保障功能越来越弱化。

第三,失地农民养老保障缺失。由于农村土地产权不明晰,导致在征地过程中的巨额补偿金被政府和房地产开放商瓜分,农民仅获得较少的征地补贴,并且现行的征地补贴和失地农民安置办法缺乏统一的政策规定,管理混乱。此外,对失地农民的补偿采取一次性现金补偿,补偿费用一是不足以保障农民今后的生活支出,二是没有重视对失地农民教育和职业技能的培训,一旦补偿金花完,农民还是缺乏在城市立足的资本,同时也失去最后的保障线——土地保障。

2.2.3 老年人精神养老的缺失

随着人民生活水平的不断提高,人民对精神需求也在不断增多,作为社会边缘的群体老年人尤其是公共文化、娱乐设施比较匮乏的农村地区,老年人精神养老缺失严重。当代老年人精神需求得不到足够的慰藉和满足,心理健康状况不佳和老年人精神养老缺失的典型表现。

2.2.4 农村养老保险制度的不健全

目前,我国农村养老保险制度仍然存在缺乏有效的法律保障、管理效率低下、 31

保险覆盖率仍然偏低、地区之间发展失衡、政府管理机制不健全、筹资方式单一及社会养老保险基金保值增值困难等问题。主要原因是政府责任缺失和农民养老保险意识淡薄。

2.2.5 商业保险的市场缺失

构建多层次社保体系作为改革的重要目标,就是要充分利用市场机制、社会机制最大限度地调动各种资源,壮大国民福利的物质基础,同时使社会保障责任在主体各方得到更为合理的配置,并确保整个制度可持续发展。如果商业保险缺失,就意味着只有法定社会保障一个层次。在人口老龄化与公共养老金替代率下降的情况下,处于第二、三层次上的企业年金、商业寿险就要及时得到发展。如果没有商业保险的发展,就没有第二、三层次的跟进,法定养老保险就将独木难支、不可持续,这是人口老龄化带来的大势。

2.2.6 社会保险公共服务环节的薄弱

根据我国制定的目标,要在20xx年之前将新型农村养老保险制度覆盖全国。但是一个现实的问题是,现在农村的公共服务是一个薄弱环节,特别是社会保险公共服务方面,因为农村的参保人数很多,我们的服务能力需要进一步加强,特别是在中西部地区。典型的例子是,财政金融服务远远滞后于新农保的发展,由于一些国有金融机构没有在农村设点,使得针对农民的收费变得困难。

2.3 目前农村养老保障突出问题的原因分析

目前,我国农村养老保障所存在的各种问题仍十分突出,主要包括制度因素、经济因素和文化因素三个方面。

2.3.1 制度因素

制度因素主要表现在我国经过近三十年代快速发展,经济领域虽然取得了很大成就,但是法律、社保等一系列规章、制度仍不健全,亟需根据目前农村养老保障所存在的问题加以补充和完善。

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2.3.2 经济因素

经济因素主要表现在两个方面。首先,在政府财力方面,虽然我国的经济总量庞大,但仍然并长期处于发展中阶段,人口老龄化造成的人口红利逐渐消失,经过近几年社会保障事业的快速发展,农村养老保障标准和范围有了进一步提高,同时大量结余的社保基金大部分职能“躺”在银行,缺乏有效的保值增值投资渠道,政府财力依旧有限。其次,在参保群体经济方面,我国农村经济虽然得到了较快发展,但城乡收入差距越来越大,尤其是农村老年人缺乏养老金等保障性收入,在参保能力方面面临很大困难。

2.3.3 文化因素

文化因素主要表现为农村老年人在知识结构等文化方面比较欠缺,对养老保险等保障性政策缺乏有效认知和理解,认为参加养老保险没有必要,是一份额外的负担,这种意识亟需政策方面宣传的纠正。

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第三章 国外农村养老保障制度的发展及对我国的启示

3.1 国外农村养老保障制度的发展历程

西方发达国家农村养老制度的建立和发展与资本主义的工业化进程密切相关。在工业化过程中, 西方发达国家的经济从自由竞争开始走向垄断, 各种社会矛盾也开始凸显。特别是伴随着农业部门产值在国民经济生产总值中的份额不断下降、农业人口的绝对量不断增加, 西方发达国家的农村养老问题越来越突出。为了解决这一问题, 已经具备一定经济实力的西方发达国家开始将养老保障由城市推向农村。“二战”以后, 伴随着工业化和城市化进程进一步加快, 西方发达国家的经济全面恢复和发展, 其养老保障制度的覆盖范围不断扩大。下面主要以德国和日本等西方国家农村养老保障制度的发展为例加以介绍。

德国是第一个建立农村养老制度的国家。1957 年, 德国颁布了《农民老年救济法》, 规定所有未参加其他养老保险的农民必须投保, 并对投保者及其遗属提供养老保险。经费来源于投保者缴纳的保险费, 但很大一部分支出是由联邦政府的补贴来筹集。投保人缴纳的保险费数额是法定的, 且与农场主经营的企业个数、规模以及经营的效果无关。在1973 年以前,德国的农民养老金形式单一, 仅仅根据被保险人是否婚配而有所区别。但从1974 年开始, 原有的农民养老金被重新命名为“基本养老金”, 然后根据个人供款数量的多少, 将养老金分为不同的登记, 并且参照其它部门实施养老金指数化, 逐年增加养老金( 每另增加一年的供款, 基本养老金增加3%) 。到了1990 年, 按照这一制度, 每个已婚农民每月可以得到627 马克的养老金, 而未婚农民每月可获得的养老金为418 马克, 而对于先前在农场从事农业生产的家庭成员, 每人每月则可获得209 马克的养 34

老金。

1959 年, 日本政府首次颁布了《国民养老金法》, 规定凡年满20 周岁以上、60 周岁以下的日本农民、个体经营者等,均必须加入国民养老保险。到了60 年代, 以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及, 从而进入了“国民皆保险”、“国民均年金”的时代。从20 世纪70 年代开始, 日本的农村养老保障制度进入充实和完善时期。1970 年, 日本政府制定了《农民养老金基金法》其目的在于配合国民年金制度, 稳定农民晚年的基本生活, 不断提高福利水平。到1985 年, 日本政府又修改了《国民年金法》,通过对公共年金制度进行全面改革, 使得国民养老保险成为一元化的全体国民共同的“基础养老保险”。这对于缓解农民与其他社会成员之间原来事实上存在的负担不平等、国民养老金财政负担沉重等问题起到了重要作用, 推动了日本农民养老保险制度的发展。到20 世纪末, 日本已经建立起了完全覆盖农村居民的、比较完善的农村养老保障体系。

3.2 国外完善农村养老保障制度的办法措施

3.2.1 日本和新加坡的家庭养老办法。

日本家庭养老保障的办法。日本的老年人和子女居住的比例很高,这与日本的传统文化、政府的政策支持和完善的居家养老服务等方面因素是分不开的。日本的家庭养老模式主要有一下几方面特点:第一,受儒家文化影响,尊崇孝道。日本家庭很看重子女的长幼顺序,一般长子继承财产和地位,长子夫妇同时要承担起赡养父母的义务,包括经济上的供养、日常生活的照顾和精神上的慰藉。第二,国家给予政策上的支持和鼓励。日本政府非常注重家庭养老保障作用,采取多种手段给予支持,比如在日本,如果子女照顾70岁以上收入水平低的老年人,就可以减免税收;如果照顾的是卧床老人,政府就会为老人免费提供特殊设备;如果子女需要改造房子,增加老人的活动空间,就可以申请到贷款;在社会舆论 35

上施加压力,提倡三代同堂,赡养老人。[43]第三,政府不断完善居家养老服务。

[44]例如,专车将老人接送到单独设立的日托护理中心或者养老院进行各种各样的服务;对照顾老人的家庭护理人员进行专业的培训,并进行考核,通过后再上门为老年人服务,包括打扫家务、身体护理、生活和心理咨询等。

新加坡家庭养老保障的办法。新加坡是一个典型的深受中国传统文化影响的国家,实行的是一种强制性的具有威权主义色彩的福利体制,[44]其完善稳定的家庭养老经验值得中国去学习和借鉴:第一,政府大力宣传尊老爱老的思想,创造赡养老人的社会舆论氛围。李光耀大力推崇儒家思想的“忠孝仁爱礼义廉耻”,并将其视为个人行为准则和治国之本。第二,政府对赡养老人的家庭给予住房或者医疗等方面的大力支持。例如,政府对需要赡养老人的低收入家庭提供医疗和养老方面的补助,月收入在700.1000新加坡元之间的家庭可以获得每月100新加坡元的援助金,月收入不足700新加坡元的因病致残的可以获得每月180元的援助金;[45]如果子女愿意与丧偶的父母一同居住,对继承的父母的那间房子就可以减免遗产税。第三,政府给予法律支持。新加坡是世界上第一个针对赡养父母立法的国家,19xx年新加坡政府制定《赡养父母法》,对拒绝赡养或者资助年迈贫困父母的子女,一经起诉,给予一年有期徒刑或一万新加坡元罚款。[46]19xx年新加坡政府又根据赡养父母法设立专门的仲裁法庭,对调解不成的赡养纠纷开庭审理并进行裁决。

3.2.2 日本和德国的社会养老措施

日本社会养老保障的措施。总的看来日本农村社会养老保障制度发展有以下几个特点: 第一,实行基础养老保障。19xx年日本颁布《国民养老金法》,将为被纳入国家养老金体系的广大农民、个体经营者等强制纳入社会养老保险体系,19xx年又对其进行修改,将工薪阶层和其配偶也纳入国民养老保险体系中,并要求在日本境内居住的20.60岁的居民都必须参加,并对国家企事业单位工作 36

的员工另外实行厚生基础养老保险。国民养老金的投保人是政府,被投保人可分为三类:一是20岁以上至60岁以下的农民、个体经营者等;二是厚生养老保险金的被投保人;三是厚生养老金保险被投保人的配偶。国民养老保险的资金来源是日本政府承担的基础养老金和被保险人个人账户的保险费,国库负担1/3,其余2/3是由第一、二类被保险人缴纳的保费。全体公民不分身份都可以参加国家基础养老金,这种一元化的社会养老保障有利于实现社会公平,缩小保障差距。第二,建立国民养老基金制度。国民养老基金制度于19xx年起实行,是国民基础养老金制度的补充,目的是向不满足于基础养老金待遇的居民提供更高水平的养老保障。20岁以上至60岁以下的广大农民和个体经营者可以自愿参加,参加者每个月需要缴纳附加保险费,到年满65岁时,每月除了可以获得基础养老金之外,还可获得附加养老金。被免除交纳基础养老金和已经加入农民养老基金的不得再加入国民养老基金制度。第三,实行农民养老金基金制度。19xx年日本政府颁布《农业劳动者年金基金法》,成为农民参加社会养老保险的重要补充。参加者必须是60周岁以下的参加国民养老金的农民、个体经营者等,年从事农业生产经营的时间不得少于60天:可自愿参加;参保者如果符合条件,就可以享有国家补助的保险费,年满65周岁以后,可以获得农民老龄养老金和特别附加养老金,不符合条件的,个人如果交纳一定的普通保险费,就可以享受国家基础养老金和一定数量的农民老龄养老金。第四,为残疾人、老年人和参加保险的遗属等特殊群体设立残疾人基础养老金、老龄基础养老金、遗属基础养老金,解决他们的养老问题。日本针对农民的养老保障制度是典型的多层次保障制度,农民被强制加入全民覆盖的“国家养老金”,享受国家法律规定的、最低保障的国民基础养老金,还可以自愿参加“国民养老基金制度”和“农民养老金基金制度”等更高层次的养老保险,既给予了农民最低养老保障,又满足了农民更高层次的养老需求。中国农村地区经济发展水平差异大,各地经济承受能力、农民保险意识等很多方面都参 37

差不齐,短期内难有设计出一个高水平的农村社会养老保障制度,所以中国可以借鉴日本的这种模式,先实现低水平、广覆盖,将全体农民纳入城乡统一的社会保障体系中,今后再逐渐完善。

德国社会养老保障的措施。德国作为世界上第一个建立养老保障制度的国家,是除俄罗斯外欧洲人口最多的国家,自然资源相对贫乏,人口分布极不均衡,几乎2/3的人口分布在农村和小城镇,但却拥有高度发达的工业和现代农业,农业产出仅占GDP的l%.德国社会养老保障主要有以下几个特点:第一,农村社会养老保险是专门针对农民的,是相对独立的强制性保险。[46]德国城乡养老保障制度建立相差68年,二战后才覆盖到农民。德国的农村社会养老保障制度与其他福利国家一元化的社会保障制度不同,将农民单独剥离出来,设立单独的农村社会养老保障体系。其法律依据是19xx年颁布的《农民老年救济法》,强制所有农民必须参加。第二,德国农村养老保险的投保人是农场主、配偶和共同劳作的家属。一个农场主交一份保费,其他投保人由所在农场的农场主负担,保费是农场主的一半;农民领取的养老金来自两个部分,国家补助和个人缴费,国家只承担1/3,也就是说在德国养老首先是个人的事,其次才是国家的责任。但是在德国,农民养老保险是所有社会保险项目中唯一一个能够得到政府补贴的项目。第三,农民必须年满男65周岁,女60周岁;按照规定缴纳18个月的保险费才可以享受标准养老金待遇,必须在50岁以后就通过出售、长期租让或者继承的方式转让农业企业,脱离农业生产成为农业退休者,才能领取农业养老金,养老金的支付方式有实物和现金两种。第四,有专门的农村养老保险基金监管机构。在德国,政府的劳动和社会保障部门主要执行农村养老保险的立法和宏观调控工作,具体运行由各个州专门的农民养老保险机构自治管理。由十三家农村养老保险机构共同组建成为一个全国性的总联合会,设有员工代表大会和理事会,受国家的监督管理。

3.3 国外完善农村养老保障制度的办法措施对我国的启示

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以上西方发达国家在农村养老保障制度方面取得了很好效果并起到了重要作用,其经验证明,在经济高度发达的时代,传统家庭养老保障仍可以发挥巨大的作用,为保障老年人生活质量做出贡献。鉴于中国农村老年人数量庞大,短时间内难以建立起一个高保障标准的、统一的农村社会养老保障体系,我们应当借鉴日本和新加坡的养老保障模式,充分认识到家庭和土地等传统养老保障的功能,现阶段家庭保障仍会在中国农村养老保障中发挥重要作用,而且在相当长的时间内都应发挥主体作用。中国政府应当加快制定完善的农村养老保障法律制度。国外建立农村养老保障制度一般都是立法先行,通常是论证完善再实行,中国通常是先实行再完善,这种方式容易造成农村养老保障制度碎片化,日后再进行整合时容易受到地方利益集团的阻碍,整合成本较高。另外,政府应当给予农村养老保障制度建设充足的资金支持。没有一个国家的农村社会养老保障可以仅仅依靠农民自我缴费来支付自己和家属的养老金,都要依靠政府的补贴或者其他渠道的筹资。

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第四章 以山东潍坊峡山区为例,浅议如何进一步

完善农村养老保障制度

4.1 峡山区农村养老保障现状分析

4.1.1 峡山区概况

峡山生态经济发展区于20xx年建区,总面积491平方公里,辖4个街道,277个行政村,总人口23万人,其中农村人口占98%。水库面积144平方公里,占全区总面积的1/3,水湿地、湿地等生态保护面积占全区域的80%以上,库区移民占总人口的1/3。作为重要的水源地保护区,其生态敏感脆弱,易遭到破坏,工业发展受到一定限制。除地域特征外,经济发展水平低、城镇化水平低、产业基础差成为该区的另一个特征。

4.1.2 峡山区农村养老保障现状分析

峡山区目前总人口23万人,其中城镇人口0.5万人,仅占总人口的2%,而 农村人口22.5万人,占总人口的98%。同时,峡山区地处库区,工业发展相对比较落后,传统型的小农经济突出,而农民收入的主要来源为农产品种植,农民人均纯收入比潍坊市平均水平低4000多元,收入增长比较缓慢,是山东半岛经济发达地区的后发区域和相对落后区域。

(1)峡山区农村养老保障的基本现状。当前,峡山区人口老龄化已经进入快速发展时期,截止到20xx年老年人口达3.6万人,占全区总人口的15.6%,明显高于全省老龄化水平。老年人由于身体机能下降,在日常生活中遭遇意外伤害的概率也高于其他青中年群体,此种情况严重影响了老年人的身心健康和生活质量,给我区养老、医疗等社会保障事业和老年人自身家庭带来了很大压力和经济 40

负担。针对这种情况,峡山区在全区特别是广大农村开展养老保障实践,目前已在277个行政村实现了全覆盖,但是投保比例不足85%,仍有较大一部分农村居民没有参保。全区累计投保总人数达5.23万人,适龄人口投保率为78.5%。(其中,经初步统计,男性约为2.45万人,女性为2.78万人,男女比例分别为47%和53%;按年龄段统计,20岁以下占缴费总人数的4.1%,20-29岁占3.2%,30-39岁占21%,40-49岁占28.5%,50-59岁占32%,60岁以上占缴费总人数的11.2%。)

(2)峡山区农村养老保障的基本现状所得启示。通过以上参保数据可以看出,参加社会保险的投保比例仍然较低,不足85%。同时,城镇人口参保比例在98%以上,而广大农村居民参保意识不足,参保意愿性不高。当遇到疾病等情况发生时,因没有参保加之“看病贵”给未参加社会保险的农村居民带来很大家庭压力,因病返贫现象仍在存在。因此,如何加强广大农村居民参加社会保险的认识和积极性显得非常急切。

4.2 改革和完善我国农村养老保障制度的必要性

改革和完善我国农村养老保障制度,是完善社会保障体系、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐的内在要求,同时是我国应对人口老龄化的一个紧迫任务,显得尤为必要。主要表现在以下三个方面。

首先,改革和完善我国农村养老保障制度是构建社会主义和谐社会的必然要求。农村养老保障制度根据现实情况逐步改革并加以完善,有利于逐步缩小城乡差距,消除城乡壁垒。当前,农村消费情况不理想,除农民收入增长缓慢因素,另一个很重要的原因是农村的养老、大病医疗问题尚未得到很好的解决。“看病难、看病贵”束缚了广大农村居民消费能力和潜在需求,农民后顾之忧没有得到明显改善。近年来,随着经济的发展,我国农民人均年收入逐年上涨,生活水平不断提高,但其增长幅度明显低于城市,城乡之间收入差距不仅没有缩小,反而进一步拉大。因此,改革和完善我国农村养老保障制度,有助于逐步缩小城乡居 41

民享受养老保障的差距,有助于减轻农村居民养老压力和负担。

其次,改革和完善我国农村养老保障制度有利于促进社会公平和社会稳定。农村的稳定是中国社会稳定的基础,通过改革和完善我国农村养老保障制度使居民型的泛社会保障逐步替代家庭养老模式,就可以明显减轻农村家庭负担,缓解农村贫困,也是增加农民福利的一种重要形式,有助于维持社会稳定大局。特别是随着老龄化、城市化和家庭小型化的发展和思想观念的变革,传统家庭养老保障模式受到挑战,而长期实行的计划生育政策也受到一定程度的威胁,我国农村养老保障制度的因势利导改革和逐步完善势在必行。

最后,改革和完善我国农村养老保障制度是切实解决“三农”问题的关键。“三农”问题,一直是构建社会主义和谐社会面临的最大难点。目前,中央已把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重。与世界上农村养老保障制度完善的西方发达国家相比,我国目前还没有类型的支持和保护农民退休计划和养老金计划等政策载体。因此,从农村和整个国家现代化的长远战略需要着眼,要避免农民、农村、农业在加入WTO后受到更大的冲击。加快现代农业化进程、奠定破解“三农”问题的有效制度基础,必须建立健全农村社会养老保障制度并加以完善,这也是对广大农民尤其是农村弱势群体的最全面和最有效保护。

4.3 政府在完善农村养老保障制度方面应采取的措施

城乡养老保障制度一体化是一种必然的发展趋势,建立和完善制度性的养老保障体系十分迫切也十分必要,未来政府在农村养老保障制度建设中应当承担主导责任。

4.3.1 进一步理顺管理体制

农村养老保障制度是整个社会保障制度的重要组成部分,建立完善的农村养老保障制度,就必须进一步理顺各级政府的事权、财权等责任与义务承担的对应关系,建立健全公共财政体系,以推动农村养老保障制度在管理体制方面所遇到 42

的障碍。

4.3.2 充分发挥政府的主导作用,加快农村养老保障的社会化进程

众所周知,目前我国经济社会发展已进入到工业化和城市化发展的中期阶段,在这一阶段,人们面临的社会风险加大。如有些人可能因病返贫或致贫;有些人可能因失业使正常生活难以维持;有些人可能因年老或其他原因失去劳动能力而难以过上体面的生活等等。同时,这一阶段既是黄金发展期,又是矛盾凸现期特别是近年来城乡之间地区之间以及社会各阶层之间的收入差距不断拉大,已成为我国经济社会发展中的一个突出矛盾。从社会保障的定义和内涵来看,社会保障是指国家通过立法,积极动员社会各方面资源,通过各种方式,在公民暂时或永久丧失劳动能力及由于遭遇各种风险生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活的制度。[47]这一定义表明,政府不仅是社会保障的责任主体,而且是最重要的责任主体。社会保障制度虽然也涉及到各级社会组织及个人等相关责任主体,但最基本的社会保障还是需要政府来负责的,企业等社会组织及个人等相关责任主体是在政府动员、组织和协调下发挥作用的,而且由于社会保障是通过立法强制实施的,任何非政府组织和个人都无法承担这一责任;从社会保障追求的目标来看,保障公民的基本生活,促进社会公平与和谐是社会保障追求的主要目标,实现这一目标也必须以政府为主要责任主体。效率和公平是人类社会发展追求的两大目标。在市场经济条件下,市场强调的主要是效率,也即各市场主体追求的主要目标是利润最大化。市场虽然也注重经济活动的起点公平和规则公平,但却难以关注人们收入结果的公平,因而容易导致收入差距过大,甚至出现贫富两极分化。也即靠市场本身是不能解决社会公平问题的。只有政府通过建立社会保障制度等措施,实现国民收入再分配,扶危济困,解决强者与弱者之间,效率和公平之间的不平衡问题,从而弥补市场机制的不足,才能解决社会公平问题;从社会保障的属性和职能来看,社会保障是一种公共产品,政府作为公共产 43

品的主要提供者,理所当然应成为统筹城乡社会保障发展的主要责任主体。而且对城乡居民进行普遍的社会保障是政府公共财政的基本职能之一,只有通过有效的投入,为社会成员提供有效的社会公共产品,才能实现社会公正,维持社会正常运转。统筹城乡社会保障发展,实质是一次深刻的利益调整和再分配过程。在这一过程中,没有政府强有力的组织,单纯依靠市场来调节,是难以达到预期目标的。从现代社会保障发展的历史来看,世界各国的社会保障制度无不表现为一种政府行为。因此,在完善社会保障制度尤其是农村养老保障制度方面必须充分政府的主导作用。

4.3.3 建立多种形式的养老保障筹资机制,确保资金来源

建立农村养老保障筹资和保值、增值机制。目前,我国农村养老保障存在的最主要问题是资金不足,必须建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集农村社会保障资金的有效机制。

首先,要坚持社会化的方向,注重对民政社会保障经费的投入,使各级财政对民政社会保障经费的投入与国民收入、经济发展、物价涨幅、人民生活水平提高幅度相联动。

其次,要充分发挥社会保障资金的保障增值作用,缓解资金在农村养老保障投入中的不足。在确保社会保障资金安全性的前提下,通过购买收益率良好的国债、理财等方式,提高社保保障资金的保障增值。此外,学习如美国、加拿大等西方发达国家的养老金投资模式,允许并逐步扩大社会保障资金在股市、债市进行适当的投资优化组合,适当放宽投资的领域,实现资金的最大程度增值。

4.3.4 规范保险基金的管理工作

社会保障资金由于涉及到参保人的最基本生存保障,是老百姓的“养命钱”,是国家用于社会保障的重要战略储备。目前,社会保险基金存在多头管理、多头使用的弊端,使得行政监督、财政监督和审计监督各自为政,各方都在负责,各 44

方又都不负责。资金被挪用作各种用途,无法回收,从而造成巨额黑洞。现从以下两个方面阐述如何加强社会保险资金的监管和管理。

一方面,从源头上完善社会保险基金的监管体系,用制度约束潜在的非法行为,根治多头管理中的漏洞。整个社会保险基金管理体制本身存在不少问题,现在地方政府社保部门多为地方政府直接领导,与地方政府关系过于密切,这就为一些地方政府挪用社保基金提供了可乘之机。因此,必须加强主管部门对各级地方社保部门的领导,加强监管。

另一方面,加大保险基金的公开透明度,以真正发挥群众在社会监管中的重要作用。由于现行保险基金管理的公开性、透明度不高,使得公众对基金的管理和运作缺乏了解,知之甚少。同时,由于部分群众自我保护意识比较薄弱,对相关政策并不十分清楚,所以群众的社会性监管作用不明显。所以,要进一步提高社保基金运行管理的透明度,并逐步地通过加大宣传、普及相关知识,使公众树立起社保基金是“公众的钱”这一观念,保护自我,参与监管。丁纯博士建议,要尽可能地做实个人账户,通过各地区、各部门联网,实现参保人员随时可进行个人账户查询,达到信息共享,同时起到对企业、基金管理部门进行监管的双重作用。

4.4 探讨建立完善农村养老保障的法律制度体系

4.4.1 当前法制缺失阻碍了养老保障的发展 法律是维护公民公平权益的根本保证。当前,我国社会保障事业发展迅速,但是相关的立法工作明显滞后,迄今为止社会保障还没有纳入到国家立法的层次,现有的一些法规仅限于国务院制定的条例、办法,以及一些部门规章、地方法规和规范性文件,立法层次低,约束力不够。因此,养老保障制度改革仅仅依靠行政手段来推动,改革中遇到的许多矛盾和问题,都与法律保障能力弱、执法监察手段不足有关。这种状况无法使养老保障制度向定型化发展,使其失去了应 45

有的稳定性、可靠性和可持续性,从而影响了养老保障公平性的提高。

4.4.2 完善有关立法,促进养老保障体系健康发展 经过多年探索,我国社会保障体系框架已基本形成,社会保障立法时机已经-成熟。当前应进一步推进社会保障立法进程,尽快制定出台《社会保险法》等法律,增强养老保障制度的权威性和系统性,依法保障每一个社会成员享有公平的养老权利。

第五章

结论

建立和完善中国农村养老保障制度能够有效缓解快速人口老龄化给农村带来的养老压力,不仅是政府统筹城乡和谐发展的迫切要求,也是实现农民基本社会保障权和人权的根本制度诉求。本文通过峡山区农村养老保障现状并加以分析,由此阐述和证明改革和完善我国农村养老保障制度的必要性及政府在完善农村养老保障制度方面应该采取哪些措施。同时借鉴国外家庭和社会养老保障的成功经验,提出建立和完善中国农村养老保障的对策和建议。通过深入分析和认真思考,得出以下观点和结论:

第一,中国农村人口老龄化形势日趋严峻,随着社会经济的发展,农民的自 46

我保障难以满足日趋增长的养老需求,传统家庭养老和土地养老功能大大弱化,集体养老保障严重削弱,社会养老保障发展严重滞后。

第二,基于目前农村社会养老保障严重缺位,土地养老和集体养老功能严重削弱的情况,农民依然致力于家庭规模的扩大是一种理性行为,是分散养老风险的有效途径。

第三,家庭养老和土地养老在中国农村养老保障中扮演重要角色,从古到今都是广大农民的主要养老支柱,短时间内农村社会养老保障很难建立和完善,未来很长一段时间,传统家庭养老和土地养老仍是农民的主要养老方式。

第四,峡山区农村养老保障现状的分析表明,改革和完善农村养老保障制度显得尤为迫切,政府应在此项工作中充分发挥主导作用,加快农村养老保障的社会化进程。

第五,中国农村养老保障的本质是保障农民的人权。养老保障是社会保障的重要组成部分,社会保障权利属于生存权的范畴,也就是人权的重要组成部分和最基础的权利,广大农民同城镇居民一样享有社会保障的权利。

第六,农村养老保障是一个复杂的体系,在建立和完善的过程中还应进行相关配套制度改革,特别是要从立法的形式对农村养老保障制度加以更好的完善,促进我国农村养老保障健康发展。

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