成都市农村土地流转制度创新的实证研究(5700字)

来源:m.ttfanwen.com时间:2015.7.23

成都市农村土地流转制度创新的实证研究

(六)创新农村土地流转必要条件——土地流转有利于农业规模经济的形成,但破解城乡经济“二元结构“的关键在于发展实体产业,促进农业产业化。成都市大力培育优势产业、特色农业、农业产业带和产业群,强化农业产业支撑体系,利用产业联动带动农民就业,为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供了必要载体。

(七)创新农村土地流转规范管理体制——完善土地流转工作流程和机制,创建土地流转业主投资激励机制、农户利益保障机制和政府管理服务机制,形成了”农民自主、政府协调、社会服务“的综合体系,为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供了有效的协调机制。

(八)创新农地流转形式——成都市探索集体经济的有效实现形式,大力发展与农村生产力相适应的农民专业合作组织,提高农民组织化程度,增强农民利益”博弈“能力,在尊重农民意愿的基础上,按照依法自愿由偿原则,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供新形式。

(九)创新农村剩余劳动力有效转移方式——率先实行“就业实名制”,实施“分类”培训,即“转移”培训与“增收”培训有机结合,不断增加农民增收技能;同时首次为进城农民工提供“农民工综合保险”,为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供了有利条件。

(十)创新农村社会保障制度——坚持“政府引导、农民自愿、政策激励”的原则,积极探索城乡统筹的社会保障制度,促使农民在自愿的原则下,放弃土地承包经营权和宅基地使用权,有效推进农村土地流转进程。

三、成都市土地承包经营权流转过程中存在的不足

总结成都市土地承包经营权流转的新鲜经验和具体做法,并不意味着成都市土地承包经营权流转已经尽善尽美,无可挑剔。我们在肯定成都市土地承包经营权流转取得良好成果的同时,也不回避其存在的一些问题和不足。我们认为成都市土地承包经营权流转过程中的不足有以下几点:

(一)土地承包经营权流转过程中的观念障碍。这些观念障碍主要表现在:1、不少农民存在着认识误区、小农意识强、恋地情节浓。一是将土地承包权的长期稳定,误认为土地经营权也是“长久不变,准变也不能动”,对自己承包的土地,即不愿耕作又不肯转让,使推进土地规模经营难度加大;二是相当一部分农户对口粮田和纯农户对责任田依然十分留恋,难以割舍。因此,在今后一个较长的时期里,欠发达地区的农民将处于“既不愿意放弃田,又不愿意多种田、种好田”的状态,这必然会严重制约土地流转和适度规模化经营。调研数据显示(第(五)、1题),21.3%的人不愿意进行土地流转。2、不少农民的科技意识还比较淡薄,客观上给农技推广工作带来了一定难度,规模化、集约化经营无从淡起。目前农民“靠天吃饭”的局面没有得到根本的扭转。3、部分乡村干部服务意识、引导组织意识较差。在调研中我们发现,许多地方之所以土地流转得好,一个很重要的原因是,领导干部思想解放,有超前意识、服务引导意识;而不少基层干部存在无所作为的思想,对土地如何有效流转、利益如何合理分配、农户的困难如何解决等,缺乏深入研究和政策调节。

(二)土地承包经营权流转中的定位偏差。少数基层政府借调整结构或搞现代农业之名,将农户的土地承包经营权租给工商企业搞农业开发,借土地流转之名将土地转化为非农建设用地、搞工业区,擅自在耕地上建造永久性固定建筑物,从根本上改变了土地的农业用途,导致农民失地和丧失土地承包经营权。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段,或者作为突出地方政绩的形象工程,损害农民利益。

(三)土地承包经营权流转中的权益损害。在农村,土地具有社会保障和就业的双重功能。农民拥有了土地,社会保障和就业就有了着落。农民获得土地使用权,就拥有对承包土地自主经营的权利及其流转的相关利益。而现实中,由于一些外来企业不愿与村及众多农户打交道,乡镇政府急于招商引资,不经农户同意擅自与业主签订土地包租合同,并代企业先行垫付土地租金;还有一些地方以集体的名义随意终止承包合同,无偿收回或强迫农民转让、出租承包地,从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺。同时,农民的经济利益也缺乏可靠保障。如一些外来业主开发、租赁农民和集体的土地,出于自身经济利益的预期,他们对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法。由于农业的自然风险尤其是市场风险大,业主一旦经营失利,多数情况下不能履行合同义务,无法兑现农民的承包和补偿费用。并且,许多地方在转让、租赁土地时价格偏低,而且一订就是20、xx年,甚至xx年。虽然农民眼前得到了实惠,但从长远看,在业主经营收益大幅度增长时,农民的土地租金却只能维持原来的水平,必然影响农民的长远利益。调查数据显示(第(五)3题),43.3%的农民不愿意进行土地承包经营权流转的主要原因是“流转效果不确定,收益无保障”。

(四)土地承包经营权流转中的保障落后。目前,社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区,无法为那些将土地流转出去的农户提供充分的社会保障。因此,当土地流转的费用(租金)低于农户的预期时,许多农户,尤其是普通的小规模经营散户,就有可能放弃土地流转的计划。调查结果显示(第(五)3题),将近半数的农民(47.4%)不愿意进行土地承包经营权流转的主要原因是“社会保障不健全,未来生活无着”。另一组数据(第(七)3题)显示,有高达76.8%的农民认为如果政府能提供适当的就业机会、社会保障和住房,就愿意放弃承包地和宅基地。

(五)土地承包经营权流转中的配套服务落后。目前,土地流转市场不完善,缺乏土地流转的政策空间。一是流转行为不规范。一些乡村组织利用手中的土地所有权,违背农民意愿,强行反租倒包,集中土地搞开发。有的借流转名义随意改变土地的农业用途,侵害了农民经营自主权,损害了农民经济利益。二是土地流转中介组织发育缓慢。许多地方由于缺乏土地流转中介服务机构,农地流转信息得不到沟通,导致有的地方大面积的撂荒地无人承包开发,有的地方涉农企业和承包商需要农地却找不到可用资源,流转地资源紧缺与相对过剩并存,影响了土地资源的合理流动和有效配置。尽管一些地方已经建立了土地流转的中介组织,但由于行政因素的影响,这些中介组织在实践中按照市场经济法则来运作土地流转的组织并不多。用行政手段来调整土地资源,影响了规范化土地市场的建立。三是缺乏流转监督机制。对于违规流转农地缺乏相应的惩罚措施。四是流转程序不规范。目前农地流转大多以口头约定为主,即便签订合同也只是简单协议,对双方利权义务及违约责任没有明确规定,一旦出现纠纷无法追究责任。且大多数流转也没有登记并进行公示。同时,流转的服务也没跟上,流转程序复杂,信息不畅通,也阻碍了流转的积极性。

四、促进成都市土地承包经营权流转的措施

针对成都市土地承包经营权流转过程中存在的问题与不足,我们提出以下几点建议,改进和完善成都经验:

(一)严禁擅自改变耕地用途,加强耕地保护。节约集约用地,不仅关系当前经济社会发展,而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。成都市要坚持农地农用的原则,农户和农村集体经济组织不得非法出让、出租集体农用地用于非农建设,不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有,不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。坚持最严格的耕地保护制度,严禁在现有耕地上建设永久性建筑,破坏耕地用途,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。条件允许的情况下,加快培育土地使用权市场,这样,既能为农民流转的土地找到合适的客体,促进适度规模经营,又可以保证土地使用方向不变,保护农产品综合生产能力。

(二)严格依法办事,规范土地流转程序,保障农民权益。在土地流转过程中,遵循《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规,坚持“依法、自愿、有偿”的原则,严格约束集体权力的肆意扩大,严禁采用任何行政命令的方式去促使土地流转。土地的市场化运作中,农民要有知情权、参与权、监督权和申诉权。依法保障农民的土地流转自主权和流转土地的收益权;依法保障农民享受到原土地的国家补助、直接补贴等,任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。继续完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革,提高农民的法律意识;在土地流转过程中,要充分采用市场化运作方式,合理确定土地流转补偿金额。既要防止权力的存在对土地流转价格的扭曲,又要顾及物价的上涨对农民实际收益的影响。因此,在流转土地的补偿上,可以考虑采用入股分红和实物计数的办法,实现土地收益的合理再分配,确保农民权益不受侵害。

(三)积极引导农民就业,促进农民增收。促进农民增收是核心工作,各级涉农部门必须实施相应的多种农村改革配套措施,下大力气抓好失地劳动力的内转外输,多渠道促进农民就业,广开农民增收的门路。一方面,要适时引导失地农民进城务工。加强对失地农民的就业培训,广泛挖掘劳动力市场信息,提供适合失地农民的就业岗位,确保实现大量农民向城市转移。另一方面,要注重加强对农民新型合作组织的培育扶持,发展专业大户、农民专业合作组织、龙头加工企业、家庭农场等规模经营主体。政府相关部门要在财政、贷款、税收、场地等方面,对自主创业和自谋职业的失地农民提供优惠政策,鼓励农民激情创业。这样,农民就可以到本地的经济合作组织和加工企业中去就业,避免由被动就业给社会带来的过多压力,顺利实现政府引导下农民广泛就业的目标。[5]

加快农村劳动力向二、三产业转移,推进城市化进程。农村劳动力向二、三产业转移,使农民不再依附于土地,这是实现土地顺利流转的前提条件。这种转移既能使农民获得较高的劳动收入,又能实现土地的集约经营,因此,这项工作应当加快。当前,成都城市化水平还比较低,我们应该积极扶持并稳妥大量地发展小城镇,推动成都城市化进程。小城镇处于城市之尾,农村之首,贴近农村,能有效吸收农村剩余劳动力。政府应采取措施,集中资金,突出重点,合理规划,积极建设一批小城镇。

(四)重视政府作用,发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点,尤其是农村的土地市场还很落后。因此,政府要充分发挥自身的职能。一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度,建立科学的农地资产评估体系,合理评价农村土地价值,逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色,监控土地供需总量的动态平衡,而不是运用行政手段去调整土地资源,与民争利。三是加强宣传力度,增加农民对有关法规和政策的了解,使土地流转由自发逐步转向自觉。同时,土地流转过程中要注意发挥村集体组织信誉度高,谈判能力强的作用。

(五)结合实际情况,确定合理的土地流转周期和流转进程。合理的土地流转周期能够保障农民和业主双方的利益,合理的进程能够使土地流转符合成都市经济社会发展实际。从土地流转的个例来说,一方面专业大户或农民专业合作社等经营实体希望能将土地长期稳定下来,形成稳定的规模经营,同时,承包经营的项目也会随市场变化而变化;另一方面,农民可能因为信息不对称等原因,以较低价格将土地长期转租给了经营客体,损害到自身的土地收益。因此,在土地流转过程中,要兼顾双方利益,灵活确定流转周期,合理确定流转价格,尽量避免土地一次流转定终身的现象。从土地流转的整体情势来说,成都各地方的经济社会发展差异明显,地方政府应根据自身实际发展水平,分阶段合理推进土地流转进程,切忌盲目求快、贪多,从而造成土地资源的浪费。[6]

(六)建设完善农村社会保障体系,加快户籍制度改革进程。土地不仅是农民吃、穿的生活来源,而且土地被赋予了更多的保障功能。当前农地流转机制的种种缺陷和农地流转过程中出现的各类问题,很多都与目前农地所具有的较强的社会保障功能有关,要真正实现土地承包经营权的市场化流转,使农地实现适度集中的规模经营,实现农地资源的优化配置,必须彻底消除土地所拥有的社会保障功能。因此,实现农村土地流转必须完善农村社会保障体系,以解除农民的后顾之忧。当前要特别注意加强农村医疗保险、养老保险和最低生活保障制度建设。可以考虑从农地流转收益中抽出一定比例,国家和地方政府再给予相应的配套资金建立农村社会养老基金、农村居民失业保险基金和农村医疗卫生保障基金。

加快推进农村户籍制度改革,取消农业户口、非农业户口两种户口类型,实行城乡统一的居民户口,切断社会福利与户籍之间的联系,恢复户籍的本来面目。逐步淡化城市偏向,逐步取消城乡之间利益分配的差距,促进城乡一体化的发展。

(七)培育农村土地金融市场,畅通土地承包经营权流转融资渠道。农村土地金融市场的培育与发展,能够为土地承包经营权流转提供通畅的融资渠道。为构建农地承包经营权流转市场的利率机制,增加农地承包经营权流转过程中的投资来源,必须尽快构建农地承包经营权流转金融市场。目前重要的任务是建立专门的农村土地金融机构,进行专门的农地承包经营权流转资金运作。只有建立了这样的统一机构,才能保证农地承包经营权流转市场上金融产品供给,农地金融市场才可能形成,市场利率才可能发挥作用。

(八)建立健全土地流转准入制度和监督机制。当前,土地流转市场亟需健全、规范、严格的准入制度和监督机制。准入制度和监督机制的建立与完善能够规范土地承包经营权流转行为,为土地承包经营权流转提供法律和政策依据。第一,完善农地市场的准入制度。《土地承包法》第33条和第37条关于农用地使用权准入的条件规定存在两个方面的缺陷:一是对进入土地承包经营权流转市场的资格规定过于笼统。从农地流转的制度目标出发,应该

对进入农地承包经营权流转市场的转入方(特别是农外企业)在流转规模、经营投入等方面给予一定的限制,防止部分经济实体在农地需求严重不足、农地流转价格普遍偏低的情况下低价转入农地囤积,进行土地投机;二是采取转让方式流转时需经发包方同意的规定可能带来的问题,一方面增加了农地承包经营权转让的环节和费用,使流转的不确定性增加,另一方面还可能带来农地流转的暗箱操作和隐形流转。因而需要对以上两个方面的问题予以修正,完善农地市场的准入制度。第二,对土地流转过程实施监督和管理。建立健全土地流转档案,提供规范的合同文本,妥善调解和处理土地流转纠纷,为被征土地农民无偿提供法律援助,促进土地流转规范化进行。

当前,成都市进行的土地确权、登记、颁证工作是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,依法保障农民对承包土地的各项权利的重要举措。可以说,“确权”的目的并不是流转,而是在法律上确定农民的财产权益。但是,从土地承包经营权流转的角度看,土地流转制度创新的前提是“确权”,土地流转必须在“确权”的基础上依法、自愿、有偿、有序的推进,而且土地流转是基于“尊重农民的土地物权”优先于“让利于农民” 的价值取向。


第二篇:中国农村土地流转制度创新探索 2900字

中国农村土地流转制度创新探索

摘 要:在稳定家庭联产承包经营的基础上,允许土地承包经营权合理流转,是农业和农村经济发展的客观要求,也是党在农村的一项重要政策。四川省加强了土地资源向土地资本的转变在农村的延伸,提出了加快农村土地流转制度创新的思路。

关键词:农村土地;流转;制度创新

中国农村改革是以土地承包制的推行为基点展开并逐步向纵深推进的。土地所有权与经营权的分离,确立了农户经营的主体地位。由此产生的内在激励机制不仅直接促进了我国农业生产力的巨大进步和发展,并且构成整个国民经济持续增长的坚实支点。

一、人口均分土地的缺陷

改革之初土地承包制作为土地制度的重大变革事实上是在有限的选择空间内进行的。其基本内容是在保持农村土地集体所有制不变的基础上主要按农村人口平均分配土地,这无疑是当时条件下一种成本最低、风险最小的制度变革形式。正因如此,在耕地资源极为稀缺背景下,按人口均分土地并非是完美无缺的,而是存在一系列日趋暴露的明显缺陷:

一是形成超小型小块土地经营格局,土地规模细小、零散矛盾趋于尖锐。

二是人口变动条件下导致的土地定期或不定期调整不可避免,农民难以产生稳定的经济预期,土地经营短期化、兼业化和副业化现象日益严重。

三是封闭的土地调整方式使土地转让的供给和需求平衡面临困难,土地流转和集中机制难以形成,土地适度经营规模进展十分迟缓。

由此可见,进一步深化农村土地制度改革,使之具有更强的适应性和生命力,是我国农村改革与发展中面临的十分紧迫的任务。

二、四川省对农村土地产权市场的探索

四川作为我国西部农业大省,土地资源匮乏的矛盾尤为尖锐。通过农村土地制度的创新,有效解决耕地荒芜、质量退化、规模狭小等一系列突出矛盾,无疑具有特别重要的现实意义。四川省委提出加快“三个转变”的战略构想,把加快土地资源向土地资本转化作为以市场配置资源的主要突破口,大力推进城镇化进程,已经取得显著的成效。立足四川现实,“三个转变”绝不应该仅仅是城市发展的“三个转变”,应当而且必须进一步向农村延伸。对四川农村发展而言,土地是最为宝贵的农业资源,土地稀缺将是一个长期难以逆转的基本矛盾,因此,必须抓住症结,大胆探索,重点通过土地制度创新在农村集体土地内部流转中以股权化和货币化等方式,完成从土地资源向土地资本的转化。简而言之,就是要加快培育三种类型的农村土地产权市场,以土地产权市场为主要载体,最大限度地提高农村土地资源的利用效率。

第一,农用耕地产权市场。农用耕地产权市场建设包括两个主要方面,一是在确保土地用途不变、流转过程公平合理、农民利益得到充分尊重和保护的前提下,大力支持以业主经营、大户租赁等方式实现土地使用权流转,推动土地适度经营规模发展,吸引外部资金、技术、管理等稀缺要素的有效聚集,使农村土地能够真正成为实现农业结构战略性调整的资本平台。二是在不具备龙头企业进入进行农业开发的区域,重点发展农村土地股份合作制,以土地入股、合作经营方式实现土地相对集中,构建小群体、大规模的土地经营方式,克服现有农户经营规模过小、投入能力不足的局限,促进农村内部生产要素重新合理配置,进而对优化农业生产结构和促进农民增收发挥积极作用。

第二,农村非农建设用地产权市场。长期以来,我国工业化和城市化的进程都只能在国有土地上进行,在这一过程中,农民付出了丧失土地权利的巨大代价。就目前而言,“失地”农民数量的大规模增加已经构成一个必须引起高度重视的农村内部不稳定因素。因此,应当探索培育规范的农村非农建设用地产权市场,让农民能够以土地租赁、入股等方式参与农村土地资源的非农开发,走一条农民凭借土地权利实际加入工业化和城镇化进程,合理分享工业化和城镇化发展利益的全新的发展路径。

第三,农村土地金融市场。核心是以法律规范方式明确赋予农村土地使用权的物权性质,农民可以以土地使用权抵押方式获得贷款,在农村土地资源与金融资源之间建立起稳定的内在联系,培育全新的农村土地金融市场。如果能够在这一重要方面取得突破,将不仅能有效提高农民在土地经营中的投资能力,促进土地利用更加合理,而且对改变当前农村金融的严峻现实,降低农业融资中的较大风险,都将发挥不容忽视的重要作用。

三、农村集体中土地流转与临时用地管理存在的问题及建议

土地是不可再生的资源,是人类赖以生存的物质基础。但是,随着家庭联产承包责任制后,乱占、乱用、废弃、抛荒、破坏耕种面的现象时有发生。这些现象的发生既有宏观管理体制滞后的客观因素,也有执法力度疲软的主观原因。就拿临时用地管理来说,在国土资源工作中是每年土地违法案件居高不下的原因之一。

临时用地涉及面广线长,多在公路沿线和开发小区旁,无论是何种建设,都与之有关。但大多建设项目,需要临时用地都没有按照土地管理法律的规定向土地管理部门提交临时用地申请,只是由项目建设者与土地使用权者双方签订临时用地协议或订立口头协议,补偿临时用地损失。因土地使用权者往往只被利益所趋,对项目建设者的临时用地不具有十分明显的约束力,任意延长使用期限,导致土地资源的严重浪费。乡镇国土管理站从表面上看是土地专管员,而实际上,大多国土专管员被当地政府安排驻村搞中心,失去了对土地管理实施具体管理权力。而上级土地行政管理部门对临时用地管理很难顾及或管理流于形式,临时用地管理也就成了国土资源管理工作中的一个“盲点”。

随着社会主义市场经济体制建立,土地管理工作从单一的资源管理向资源、资产管理转变,土地使用制度由行政划拨向有偿使用转变。通过市场机制,使土地使用权这一特殊商品进入流通领域,实现其经济价值,达到优化资源配置。土地市场由政府严格垄断,规范了城市土地依法流转管理,然而在农村集体土地流转中顾此失彼,由于农村大量的主要劳动力外移,原承包的耕地已转包他人耕作管理,对偏僻的山旱田、脊梁地成片撂荒,或耕作简单粗放,土地资源没有得到充分利用。有的农村中的无儿有女户,女嫁外,地随人走,造成部门土地流转到外省、外乡、外村,因权利与义务的约束,引发了不必要的土地权属纠纷,影响了社会的安定。还有大部分农民已不再从事单一的农业生产,他以根据市场的需求,跨乡、村、组去承包土地,产生了“良性流转”。在农村,特别是在乡镇政府所在地的边缘土地,农户擅自出让自己承包的土地用于非农建设使土地产生了“恶性流转”。

首先,加强执法力度是管理的基础。在土地执法监察工作中要全面实行土地动态巡查责任制,努力探索出一条“预防为主,变事后被动查处为事前积极防范,事中监督制止到事后快速查处”相结合的执法监察新路子。建议建立以县为龙头、乡镇为主体、村组为基础的土地动态执法监察巡查网络。各乡镇要建立土地监察中队,形成乡乡连片集中监察的管理体制。充分调动村、组监察信息员的积极性,促使他们把好国土管理最前沿的关口,防止临时用地过乱过泛,让每块土地充分发挥其资源与资产的作用。

其次,要严把农村集体土地流转关。首先要坚持保护耕地的原则,土地流转不得改变其用途;其次坚持集体土地节约合理利用原则,在发展农村经济中,要确保集体土地资产得到优化配置。

第三,坚持集体土地资产评估原则,坚决做到不评估的集体土地资产不得入市,有效地堵塞和减少集体土地资产的流失。

总之,四川农村土地流转制度的创新为我们进一步探索奠定了很好的基础,但仍然面临一系列艰巨而复杂的任务,还需要坚持不懈地不断探索和不断创新,必须坚定不移地依靠这一变革过程实现对促进我省农业增长的重大突破。

(作者通讯地址:中国国土资源经济研究院北京101149)

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